A desapropriação para comunidades quilombolas possui caráter reparatório e de promoção de direitos fundamentais, não se aplicando a esse procedimento os prazos de caducidade das desapropriações comuns

Quilombolas

O art. 68 do ADCT da CF/88 confere proteção especial aos territórios ocupados pelos remanescentes quilombolas. Confira:

 

Esse artigo possui duas partes:

1ª) estabelece um direito aos quilombolas: propriedade das terras ocupadas (“aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva”);

2) determina uma ordem ao Estado para que pratique o ato necessário a fim de assegurar esse direito:  expedição dos títulos de propriedade (“devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”).

 

O que são as terras dos quilombolas?

São as áreas ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos e utilizadas por este grupo social para a sua reprodução física, social, econômica e cultural.

 

O que são remanescentes das comunidades dos quilombos?

Existe uma grande discussão antropológica sobre isso, mas, de maneira bem simples, os grupos que hoje são considerados remanescentes de comunidades de quilombos são agrupamentos humanos de afrodescendentes que se formaram durante o sistema escravocrata ou logo após a sua extinção.

O Decreto nº 4.887/2003 regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos.

 

O Decreto 4.887/2003 assim os define:

 

A previsão do art. 68 do ADCT foi uma forma que o constituinte encontrou de homenagear “o papel protagonizado pelos quilombolas na resistência ao injusto regime escravista” (Min. Rosa Weber).

 

Feita essa introdução, imagine a seguinte situação adaptada:

Em 2018, o INCRA identificou que a Comunidade Quilombola Vale da Liberdade, localizada no Mato Grosso, ocupava tradicionalmente uma área de 500 hectares há mais de 100 anos.

Foi instaurado processo administrativo para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas.

Após realizar todos os estudos técnicos necessários, incluindo relatório antropológico que comprovou a ancestralidade da ocupação quilombola, o INCRA concluiu o processo administrativo de reconhecimento do território em 2019.

Ocorre que parte das terras estava registrada em nome de dois particulares: o fazendeiro João e sua esposa Regina. Eles haviam adquirido onerosamente os imóveis e não havia indícios de nulidade ou fraude.

Com base nisso, o INCRA emitiu um decreto de desapropriação por interesse social para garantir o direito à propriedade coletiva da comunidade quilombola, como previsto no art. 68 do ADCT.

O problema foi que o INCRA só conseguiu ajuizar a ação de desapropriação em 2022, ou seja, após o prazo de 2 anos previsto no art. 3º da Lei nº 4.132/1962:

 

João e Regina contestaram a demanda alegando que o decreto havia caducado por ter ultrapassado esse prazo.

O Tribunal Regional Federal acolheu o argumento dos proprietários e reconheceu a caducidade do decreto. O TRF entendeu que o prazo de dois anos, estabelecido no art. 3º da Lei 4.132/1962, aplica-se ao decreto expropriatório para fins de desapropriação voltada para titulação de terras às comunidades remanescentes de quilombos.

O INCRA e o Ministério Público Federal, contudo, interpuseram recurso especial, argumentando que o prazo de caducidade não se aplicaria às desapropriações para fins de titulação de terras quilombolas, devido à sua natureza especial e constitucional.

Nas palavras do MPF:

“Tratando-se de direito fundamental, aplicam-se a ele os princípios da imprescritibilidade e da máxima eficácia. Não é, portanto, cabível a sua restrição pelo decurso do tempo, tampouco a eleição de interpretação ou procedimento que diminua ou inviabilize o exercício do direito por seu destinatário”.

 

O STJ acolheu os argumentos do INCRA e do MPF?

SIM.

 

Desapropriação de áreas que estejam em domínio particular, para transferi-las às comunidades

O art. 13 do Decreto prevê o seguinte:

 

Determinado partido político ajuizou ADI contra essa previsão. Ele alegou que o art. 68 do ADCT já prevê que as terras ocupadas pelas comunidades quilombolas pertencem a estes grupos. Logo, se uma pessoa que não é quilombola possui um título de propriedade referente a esta área, esse título não é válido. Assim, não haveria necessidade de desapropriar o imóvel considerando que o particular não seria o real dono dessas terras.

O STF não concordou com o autor.

De fato, o próprio art. 68 do ADCT confere o título de propriedade. Assim, constatada a situação de fato – ocupação tradicional das terras por remanescentes dos quilombos –, a própria Constituição confere-lhes o título de propriedade.

Ocorre que em nenhum momento a Constituição afirma que são nulos ou extintos os títulos eventualmente incidentes sobre as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, diferentemente do que acontece no caso das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, cujo art. 231, § 6º preconiza:

 

 Assim, o art. 68 do ADCT, apesar de reconhecer um direito aos quilombolas, não invalida os títulos de propriedade eventualmente existentes, de modo que, para que haja a regularização do registro em favor das comunidades quilombolas, exige-se a realização do procedimento de desapropriação.

Logo, o STF declarou a constitucionalidade desse art. 13 do Decreto nº 4.887/2003 (STF. Plenário. ADI 3239/DF, rel. orig. Min. Cezar Peluso, red.p/ o ac. Min. Rosa Weber, julgado em 8/2/2018. Info 890).

 

O que fazer então?

Nos casos em que houver título de propriedade particular legítimo sobre as terras a serem tituladas aos quilombolas, a transferência da propriedade para essas comunidades deve ser realizada por meio de regular processo de desapropriação, conforme previsto no art. 13 do Decreto nº 4.887/2003, dispositivo esse que tem aptidão para garantir a observância do imperativo constitucional.

 

Voltando à controvérsia principal do caso concreto: houve caducidade?

NÃO.

A análise sobre a aplicabilidade ou não de prazo de caducidade às desapropriações em benefício das comunidades quilombolas deve levar em consideração o tratamento constitucional diferenciado conferido ao processo de titulação de terras de ocupação tradicional e às especificidades desse tipo de desapropriação.

A Constituição Federal, no art. 68 do ADCT, assegura o direito das comunidades quilombolas à posse e à propriedade das terras que tradicionalmente ocupam, em razão de seus laços históricos e culturais com o território.

O fundamento constitucional das desapropriações quilombolas se difere do das desapropriações comuns reguladas no Brasil, seja pelo Decreto-Lei nº 3.365/1941, que trata das desapropriações por utilidade pública, seja pela Lei nº 4.132/1962, que se aplica a situações de interesse social para fins gerais.

Outra particularidade das desapropriações voltadas à titulação de terras para as comunidades quilombolas é o reforço do art. 216, § 1º, da Constituição Federal, que confere proteção ao patrimônio cultural brasileiro e reconhece o direito à propriedade como essencial para a preservação da identidade cultural quilombola.

Segundo a doutrina:

“[…] no caso dos negros quilombolas, o desafio reside, justamente, na efetivação dos seus direitos fundamentais, com ênfase para as garantias sociais historicamente negligenciadas, de modo a tornar nossa democracia menos formal/ retórica e mais substantiva. Para cumprir esta tarefa, mostra-se imperioso que o Estado seja encarado enquanto instrumento para erradicação do racismo e a reversão de suas sequelas (estigmas, exclusões e desigualdades raciais); ao reconhecimento da cidadania dessas populações; ao resgate e a preservação do seu patrimônio cultural; e ainda para a titulação, em caráter definitivo da propriedade ancestralmente ocupada pelos povos quilombolas.” (BITTENCOURT, Gilmar. Direito dos remanescentes de quilombolas: dimensão de um direito constitucional. Salvador: ESDEP, 2013.)

 

O entendimento do STF, extraído do julgamento da ADI 3.239, é o de que o processo de desapropriação para titulação de terras às comunidades quilombolas possui um caráter reparatório e de promoção de direitos fundamentais, transcendente aos interesses puramente econômicos ou de desenvolvimento.

No contexto das comunidades quilombolas, o principal objetivo é a preservação do direito fundamental à identidade cultural e territorial, de forma que a aplicação de prazos que comprometam a eficácia desse direito fundamental, quando já identificado e reconhecido pelo próprio Estado, não se justifica.

Assim, prazos de caducidade, tal como o prazo estabelecido no art. 3º da Lei 4.132/1962, aplicável às desapropriações convencionais, não devem incidir nesse tipo especial de desapropriação em prol dos direitos quilombolas, dado o seu objetivo constitucional específico e a sua regência por lei especial em sentido material (Decreto 4.887/2003).

Os institutos jurídicos não previstos no corpo normativo do Decreto 4.889/2003 somente podem ser aplicados se compatíveis com a essência e a finalidade do contexto protetivo e afirmativo da política pública em prol das comunidades quilombolas.

O silêncio do Decreto 4.887/2003 sobre um prazo de caducidade não deve ser entendido como uma lacuna normativa a ser preenchida por outras normas. Ao contrário, entendo que reflete uma escolha deliberada ao normatizar e tratar essa modalidade de desapropriação.

Esse silêncio está alinhado com a natureza especial do processo de identificação, delimitação, demarcação e titulação das terras quilombolas, que envolve a ocupação tradicional e a proteção de um direito constitucional fundamental.

A ocupação tradicional das terras quilombolas envolve territórios utilizados para garantir a sobrevivência e a cultura de um modo de vida específico das comunidades.

As desapropriações quilombolas têm uma função reparatória e visam corrigir injustiças históricas, além de promover direitos humanos e garantir direitos fundamentais. O processo de titulação das terras quilombolas, portanto, não pode ser regido cegamente pelos mesmos prazos e regras aplicáveis às desapropriações convencionais. Nesse sentido: VITORELLI, Edilson. Territórios Quilombolas: Natureza Jurídica e Aspectos Polêmicos. Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 72 – Jun-Jul/2017.

A análise do art. 13 do Decreto nº 4.887/2003 revela que, ao ingressar na fase de desapropriação das terras para titulação das comunidades quilombolas, o Poder Público já concluiu os procedimentos administrativos de identificação, reconhecimento e delimitação dessas terras, pois constituem procedimentos prévios que configuram o reconhecimento estatal da ocupação tradicional e do direito quilombola sobre o território específico.

À luz desse raciocínio, o STJ entende que é o instituto da decadência/caducidade é incompatível com as desapropriações para titulação de terras quilombolas.

 

Em suma:

 

Treine o assunto estudado:

Banca: Fundação Getúlio Vargas - FGV - Prova: FGV - Câmara de Fortaleza - Consultor Legislativo – Área: Direitos Humanos - 2024

O último censo do IBGE aponta que há 1,3 milhão de quilombolas em 1,7 mil municípios de todo o país.

Nesse contexto, analise os itens a seguir.

I. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado os títulos respectivos a eles. (Correto)