Márcio André Lopes Cavalcante
Juiz Federal do TRF da 1ª Região.
Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político
(ABRADEP).
Robério Moreira Borges
Analista Judiciário do TRE/AM.
Felipe Duque
Procurador
da Fazenda Nacional.
Mestre em
Direito Político e Econômico na Mackenzie-SP.
Autor do
livro “Reforma Tributária Comentada e Esquematizada”.
A Emenda
Constitucional nº 133/2024, promulgada em 22/08/2024, versou sobre os seguintes
temas:
• cotas
raciais e financiamento de campanha;
• ampliação
da imunidade tributária concedida aos partidos políticos;
•
parâmetros e condições para regularização e refinanciamento de débitos de
partidos políticos;
• regras
para utilização do Fundo Partidário;
• dispensa
de recibos eleitorais para determinadas operações.
Vejamos
cada um dos pontos.
1. COTAS
RACIAIS E FINANCIAMENTO DE CAMPANHA
Partidos
devem aplicar, obrigatoriamente, 30% dos recursos públicos do FEFC e do Fundo
Partidário destinado às campanhas eleitorais em candidaturas de pessoas pretas
ou pardas
Para
compreender essa alteração, vamos rememorar alguns conceitos relativos ao
processo de registro de candidatura e financiamento das campanhas eleitorais.
Registro de
candidatura e cota de gênero
No período
de 20 de julho a 05 de agosto do ano das eleições, os partidos e federações
devem realizar convenções partidárias para escolha de seus candidatos.
Durante o
processo de escolha dos candidatos, os partidos e federações devem atentar para
o disposto no art. 10, §3º, da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97) que prevê que
um limite mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por
cento) para candidaturas de cada gênero.
Sendo
assim, por exemplo, se um partido escolher 10 filiados ou filiadas para
concorrer ao cargo de vereador de determinado município, deve ser observado um
limite mínimo de 03 candidatos(as) para cada gênero.
Existe
previsão de cota racial para registro de candidatura?
NÃO.
A
legislação eleitoral é silente quanto ao tema.
Instado a
se manifestar sobre a questão, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu que a
criação de cotas raciais seria de competência do Poder Legislativo, não podendo
o Poder Judiciário ser protagonista da sua formulação (TSE – Consulta nº
0600306-47.2020.6.00.0000 – Rel. Min. Luís Roberto Barroso – Julgado em
25/08/2020).
Sendo
assim, enquanto não houver lei específica sobre o tema, não se poderá exigir
número mínimo de candidaturas com base na cor ou etnia do postulante ao cargo
público.
Agora que
compreendemos as regras do registro de candidatura, vamos estudar o
financiamento das campanhas
O
financiamento das campanhas atualmente é feito de dois modos:
a) por
doações de pessoas naturais;
b) com os
recursos públicos que são transferidos aos partidos pelo Fundo Partidário e pelo Fundo
Especial de Financiamento de Campanha - FEFC.
Principais
diferenças entre FEFC e Fundo Partidário
|
FEFC |
FUNDO
PARTIDÁRIO |
|
Fundo
Especial de Financiamento de Campanha |
Fundo Especial
de Assistência Financeira aos Partidos Políticos |
|
Previsto
nos arts. 16-C e 16-D da Lei nº 9.504/97. |
Previsto
nos arts. 38 a 44-A da Lei nº 9.096/95. |
|
Constituído
por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, em valor ao menos
equivalente: I - ao
definido pelo TSE, a cada eleição, com base nos parâmetros definidos em lei; II - ao
percentual do montante total dos recursos da reserva específica a
programações decorrentes de emendas de bancada estadual impositiva, que será
encaminhado no projeto de lei orçamentária anual. |
Constituído
por: I -
multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e
leis conexas; II -
recursos financeiros que lhe forem destinados por lei; III -
doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos
bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; IV -
dotações orçamentárias da União. |
|
Destina-se
a custear os gastos eleitorais previstos no art. 26 da Lei nº 9.504/97. |
Embora
também possa ser utilizado para campanhas eleitorais, tem por finalidade
primordial assegurar a manutenção dos partidos políticos, custeando as
despesas previstas no art. 44 da Lei nº 9.096/95. |
Como é
feita a distribuição desses recursos para os candidatos?
Cabe à
direção do partido deliberar sobre a forma de distribuição dos recursos do
Fundo Partidário e do FEFC aos seus candidatos, respeitados os parâmetros
estabelecidos em resoluções editadas pelo TSE.
Em relação
às candidaturas femininas, há previsão constitucional no sentido
de que os recursos públicos do FEFC e do Fundo Partidário destinado às
campanhas eleitorais sejam proporcionais ao número dessas candidaturas,
garantindo-se um mínimo de 30%.
Vejamos:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 17.
(...)
§ 8º O
montante do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e da parcela do fundo
partidário destinada a campanhas eleitorais, bem como o tempo de propaganda
gratuita no rádio e na televisão a ser distribuído pelos partidos às
respectivas candidatas, deverão ser de no mínimo 30% (trinta por cento),
proporcional ao número de candidatas, e a distribuição deverá ser realizada
conforme critérios definidos pelos respectivos órgãos de direção e pelas normas
estatutárias, considerados a autonomia e o interesse partidário.
Existe
alguma regra específica para o financiamento de candidaturas de negros ou
pardos?
SIM. Vamos
entender com calma.
Na
legislação eleitoral não há previsão de distribuição de recursos de acordo com
cor ou etnia dos candidatos e candidatas.
No entanto,
o Tribunal Superior Eleitoral, no julgamento da Consulta nº
0600306-47.2020.6.00.0000, definiu que a distribuição dos recursos públicos do
FEFC e do Fundo Partidário destinado às campanhas deve observar a proporção de
candidaturas negros e não-negros (TSE – Consulta nº 0600306-47.2020.6.00.0000 –
Rel. Min. Luís Roberto Barroso – Julgado em 25/08/2020).
Segundo o
acórdão, a criação de cota baseada no gênero importou em uma diminuição dos
recursos públicos disponíveis para a campanha. Por essa razão, para se evitar
que as candidaturas de homens negros fossem negativamente afetadas pela
instituição da cota de gênero, seria necessário que o Tribunal Superior
Eleitoral garantisse que o volume de recursos públicos distribuídos fosse
proporcional ao número de candidatos negros.
Desse modo,
a partir de então, passou-se a exigir uma dupla proporcionalidade na
distribuição dos recursos, tanto em relação às candidaturas femininas como
também em relação às candidaturas de pessoas negras.
Esse
cálculo é feito a nível nacional pelo Tribunal Superior Eleitoral após o
término do registro de candidatura. As regras estão previstas nos arts. 17,
§4º, e 19, §3º, da Res. TSE 23.607/2019.
Assim, por
exemplo, se metade das candidaturas registradas por um determinado partido fosse
de pessoas negras, o partido teria que destinar metade do volume de recursos
públicos para candidaturas desse grupo.
Se, por
outro lado, o partido tiver apenas 10% de candidaturas de pessoas negras ou
pardas, será obrigatória a destinação de 10% dos recursos públicos de campanha
para essa finalidade.
Assim,
reforçando: até a edição da Emenda Constitucional nº 133/2024 não havia limite
mínimo ou máximo de candidaturas de pessoas negras ou pardas, exigindo-se
apenas que a distribuição de recursos públicos do Fundo Especial de
Financiamento de Campanha e do Fundo Partidário destinado às campanhas fosse
proporcional ao número de candidaturas desse grupo.
E o que fez
a Emenda Constitucional nº 133/2024?
Acrescentou
o §9º, ao art. 17, da Constituição Federal, que passou a prever que os partidos
políticos devem aplicar, obrigatoriamente, 30% (trinta por cento) dos recursos
públicos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e do Fundo Partidário
destinado às campanhas eleitorais em candidaturas de pessoas negras e pardas,
nas circunscrições que melhor atendam aos interesses e estratégias partidárias.
Vejamos o dispositivo inserido:
Constituição
Federal
Art. 17.
(...)
§ 9º Dos
recursos oriundos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e do fundo
partidário destinados às campanhas eleitorais, os partidos políticos devem,
obrigatoriamente, aplicar 30% (trinta por cento) em candidaturas de pessoas
pretas e pardas, nas circunscrições que melhor atendam aos interesses e às
estratégias partidárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 133, de 2024)
Da leitura
desse novo dispositivo constitucional, é possível perceber que ele versa apenas
sobre a distribuição dos recursos públicos para as campanhas eleitorais,
não abrangendo o processo de registro de candidatura.
Desse modo,
permanece a regra atual de que não há cota racial no registro de candidatura,
ou seja, não há limites mínimos ou máximos para a candidatura de pessoas negras
ou pardas.
Já em
relação ao financiamento da campanha eleitoral, entretanto, houve alteração: a
Emenda passou a exigir que o partido destine obrigatoriamente 30% dos recursos
para candidaturas de pessoas negras ou pardas.
Note que, a
partir de agora, há previsão de um percentual fixo de recursos públicos a serem
destinados para candidaturas desse grupo.
Assim, em
uma interpretação literal, prevê o dispositivo constitucional que,
independentemente do número de candidaturas de pessoas negras ou pardas, o
percentual de recursos a ser destinado a esse grupo será sempre de 30% (trinta
por cento).
Como é
apurado esse limite?
Prevê a
Emenda Constitucional que o partido pode
aplicar esses recursos “nas circunscrições que melhor atendam aos interesses
e às estratégias partidárias”.
Essa
expressão significa que, desde que observado o percentual estabelecido pela Emenda
Constitucional, cabe ao partido decidir em quais candidaturas os recursos serão
aplicados.
Por esse
motivo, os limites são definidos pelo Tribunal Superior Eleitoral a nível
nacional, ao término do registro de candidatura, como já ocorre hoje.
Impacto da
Emenda Constitucional na legislação eleitoral
Ainda
durante a tramitação da proposta de emenda, surgiram questionamentos sobre a
constitucionalidade desse novo dispositivo, especialmente porque ele poderia
eventualmente representar um retrocesso, na medida em que limitava o volume de
recursos públicos a 30% (trinta por cento), ainda que o número de candidaturas
de pessoas negras ou pardas fosse superior a esse percentual.
A esse
respeito, é importante rememorar que questionamento semelhante foi feito quando
da edição da Lei 13.165/2015, que previa, em seu art. 9º, a destinação de no
mínimo 5% (cinco por cento) e no máximo 15% (quinze por cento) para
candidaturas femininas.
À época,
essa discussão foi levada ao Supremo Tribunal Federal na ADI 5.617, ocasião em
que aquela Corte decidiu dar interpretação conforme a Constituição para
determinar que o montante de recursos a serem aplicados em candidaturas
femininas fosse proporcional ao número de candidatas, respeitado o mínimo de
30% (trinta por cento). Vejamos:
(...) 4. Ação direta julgada procedente para:
(i) declarar a inconstitucionalidade da expressão “três ”
contida no art. 9º da Lei 13.165/2015;
(ii) dar interpretação conforme à Constituição ao art. 9º da
Lei 13.165/2015 de modo a
(a) equiparar o patamar legal mínimo de candidaturas
femininas (hoje o do art. 10, § 3º, da Lei 9.504/1997, isto é, ao menos 30% de
cidadãs), ao mínimo de recursos do Fundo Partidário a lhes serem destinados,
que deve ser interpretado como também de 30% do montante do fundo alocado a
cada partido, para eleições majoritárias e proporcionais, e
(b) fixar que, havendo percentual mais elevado de
candidaturas femininas, o mínimo de recursos globais do partido destinados a
campanhas lhes seja alocado na mesma proporção;
(iii) declarar a inconstitucionalidade, por arrastamento, do §
5º-A e do § 7º do art. 44 da Lei 9.096/95.
STF. Plenário. ADI 5617, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em
15/03/2018.
Por esse
motivo, à semelhança do que houve com o financiamento das candidaturas
femininas, é possível que haja debate se a emenda deve ser interpretada em seu
sentido literal ou se ela apenas representa uma garantia de piso mínimo para
candidaturas de pessoas negras ou pardas.
E como
ficam os partidos que não aplicaram percentual mínimo de recursos nas candidaturas
de pessoas negras ou pardas até a edição da Emenda Constitucional?
Como visto
anteriormente, as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral já previam que a
aplicação de recursos em candidaturas de pessoas negras deveria ser
proporcional ao número de candidatos desse grupo.
Acontece
que alguns desses partidos não cumpriram essa exigência.
A Emenda
Constitucional nº 133/2024 estabeleceu uma forma de os partidos regularizarem
sua situação, passando a considerar cumprida a exigência desde que a agremiação
partidária, a partir de 2026, aplique, nas 4 (quatro) eleições subsequentes, o
montante correspondente àquele que deixou de ser aplicado para fins de
cumprimento da cota racial nas eleições anteriores, sem prejuízo do cumprimento
da cota estabelecida na Emenda Constitucional. Vejamos:
Art. 3º A
aplicação de recursos de qualquer valor em candidaturas de pessoas pretas e
pardas realizadas pelos partidos políticos nas eleições ocorridas até a
promulgação desta Emenda Constitucional, com base em lei, em qualquer outro ato
normativo ou em decisão judicial, deve ser considerada como cumprida.
Parágrafo
único. A eficácia do disposto no caput deste artigo está condicionada à
aplicação, nas 4 (quatro) eleições subsequentes à promulgação desta Emenda
Constitucional, a partir de 2026, do montante correspondente àquele que deixou
de ser aplicado para fins de cumprimento da cota racial nas eleições
anteriores, sem prejuízo do cumprimento da cota estabelecida nesta Emenda
Constitucional.
2. ALCANCE
DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA CONCEDIDA A PARTIDOS POLÍTICOS
Imunidade Tributária
A imunidade tributária
consiste na determinação de que certas atividades, rendas, bens ou pessoas não
poderão sofrer a incidência de tributos. Trata-se de uma dispensa constitucional
de tributo. A imunidade é uma limitação ao poder de tributar, sendo sempre
prevista na própria CF.
Nas palavras do Min.
Roberto Barroso:
“As imunidades são
limitações impostas pela Constituição ao exercício da competência tributária
dos entes federados, desonerando pessoas, renda, bens e serviços do pagamento
de determinados tributos, a fim de impedir que valores constitucionais
relevantes tenham alcance limitado por intervenções estatais de natureza
fiscal. Trata-se, assim, de incompetência constitucionalmente qualificada.” (RE
630790/SP).
A Constituição traz
normas que permitem o exercício da competência tributária, as normas
permissivas, e normas que o proíbem, limitando o poder de tributar,
como as imunidades, que carregam situações ou pessoas em que esse poder não
pode ser exercido.
Trata-se, assim, de
regras jurídicas proibitivas, que
vedam a instituição de um tributo. São o oposto das normas permissivas de atribuição de competência, cuja função é a de
justamente facultar o exercício da tributação.
Da conjunção das
normas proibitivas (imunidades) com
as normas permissivas é que se extrai
aquilo que se chama de competência tributária,
que nada mais é do que o poder de criar tributos.
Com o objetivo de
facilitar a compreensão da relação entre imunidade tributária e competência
tributária, pensemos no seguinte exemplo.
O art. 155, inciso
III, da Constituição Federal, faculta que os Estados Membros instituam imposto
sobre propriedade de veículos automotores, navios e aeronaves (IPVA). Trata-se,
assim, de uma regra permissiva.
Por outro lado, a
alínea “a”, do inciso VI, do art. 150, da Constituição Federal, veda que as
entidades federativas instituam impostos (e
também a CBS após a EC 132/2023) sobre o
patrimônio, renda ou serviços uns dos outros, e as alíneas b e c impedem a
tributação sobre o patrimônio das entidades religiosas, partidos políticos,
entidades sindicais dos trabalhadores, instituições de educação e instituições
de assistência social, sem fins lucrativos, que atendam aos requisitos
previstos em lei.
Em todos esses casos,
está-se diante de regras proibitivas configuradoras de imunidades tributárias.
Imunidade dos Partidos
Políticos
Os partidos políticos
são pessoas jurídicas de direito privado, conforme o art. 44, inciso V, do
Código Civil. Sua constituição e funcionamento são regulamentados pela Lei nº
9.096/95.
A imunidade
tributária dos partidos políticos está prevista no art. 150, VI, “c” da
Constituição Federal:
Art. 150: Sem prejuízo
de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios:
(…)
VI – instituir
impostos sobre:
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores,
das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos,
atendidos os requisitos da lei;
A razão que justifica
esta imunidade é o papel central que os partidos ocupam em uma democracia
representativa.
A imunidade visa
garantir a autonomia dos partidos frente ao Estado, permitindo a liberdade de
atuação partidária. Se fosse possível tributar os partidos, seria possível
interferir ou até inviabilizar certos partidos, beneficiando outros, o que
comprometeria o Estado Democrático de Direito.
Abrangência da
imunidade “impostos sobre o patrimônio, renda e serviços”: interpretação
ampliativa
Inicialmente, a
literalidade do texto constitucional sugeriria que a imunidade abrangeria
apenas impostos sobre patrimônio, renda e serviços.
No entanto, o
entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) tem sido mais amplo, estendendo
a imunidade a todos os impostos, desde que observados os demais requisitos
constitucionais.
Assim, a imunidade dos
partidos políticos pode abranger:
• IPTU, ITR, IPVA,
ITBI, ITCMD (patrimônio)
• IRPJ, IRPF (renda)
• ISS (serviços)
• ICMS, IPI, II, IE,
IOF (outros impostos)
Dessa maneira,
conforme o §4º do art. 150 da Constituição, a imunidade compreende somente o
patrimônio, a renda e os serviços relacionados com as finalidades essenciais
dos partidos políticos.
Esta vinculação pode
ser:
• Direta: quando o bem
ou a atividade estão ligados de maneira imediata com os objetivos
institucionais do partido.
• Indireta: quando a
ligação se dá de maneira mediata, como no caso de imóveis alugados a terceiros,
cujos recursos são utilizados para promover as finalidades do partido.
Contribuição sobre
Bens e Serviços (CBS)
Com a Reforma
Tributária (EC 132/2023), foi previsto que tanto o IBS (Imposto sobre Bens e
Serviços) como a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) são objeto de
imunidade (art. 149-B, parágrafo único, da CF/88).
Análise do art. 4º da
EC 133/2024
O art. 4º da EC
133/2024 prevê o seguinte:
Art. 4º É assegurada a imunidade tributária aos partidos políticos e a
seus institutos ou fundações, conforme estabelecido na alínea "c" do
inciso VI do caput do art. 150 da Constituição Federal.
§ 1º A imunidade tributária estende-se a todas as sanções de natureza
tributária, exceto as previdenciárias, abrangidos a devolução e o recolhimento
de valores, inclusive os determinados nos processos de prestação de contas
eleitorais e anuais, bem como os juros incidentes, as multas ou as condenações
aplicadas por órgãos da administração pública direta e indireta em processos
administrativos ou judiciais em trâmite, em execução ou transitados em julgado,
e resulta no cancelamento das sanções, na extinção dos processos e no
levantamento de inscrições em cadastros de dívida ou inadimplência.
§ 2º O disposto no § 1º deste artigo aplica-se aos processos
administrativos ou judiciais nos quais a decisão administrativa, a ação de
execução, a inscrição em cadastros de dívida ativa ou a inadimplência tenham
ocorrido em prazo superior a 5 (cinco) anos.
O art. 4º em questão
vai além da imunidade tributária tradicional dos partidos políticos. Ele
efetivamente estabelece uma forma de anistia e/ou remissão, dependendo do
momento em que a norma é aplicada em relação ao lançamento do crédito
tributário.
Embora o texto cite
“a imunidade tributária estende-se a todas as sanções de natureza tributária,
exceto as previdenciárias”, entendemos que há uma atecnia do legislador, isto
porque, na verdade, tecnicamente não seria uma ampliação da imunidade tributária,
porque o “tributo” não se confunde com a multa, conforme se pode atestar pelo art.
3 do CTN:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada.
Desse modo, a
“ampliação da imunidade tributária” consiste, na verdade, em um perdão das
multas sofridas pelos partidos políticos que pode ser considerado uma “anistia”
ou uma “remissão”, pois imunidade refere-se a tributo e tributo, conforme já
explicado, não é sanção (não é multa).
Distinção entre
Anistia e Remissão
Anistia
A anistia é uma forma
de exclusão do crédito tributário prevista no art. 175, II, do CTN. Ela
consiste no perdão legal de infrações à legislação tributária e das respectivas
sanções.
Suas principais
características são:
- aplica-se às
infrações cometidas anteriormente à vigência da lei que a concede.
- afeta apenas as
penalidades (multas), não alcançando o tributo em si.
- é concedida por lei
específica.
A anistia é aplicada antes
do lançamento do crédito tributário. Se a lei que perdoa a multa for editada
antes do lançamento, trata-se de anistia.
Remissão
A remissão, por sua
vez, é uma forma de extinção do crédito tributário prevista no art. 156, IV, do
CTN. Ela consiste no perdão da dívida tributária, incluindo o principal
(tributo) e os acessórios (juros e multas).
Suas principais
características são:
- pode abranger tanto
o tributo quanto as penalidades.
- é concedida por lei
específica.
- pode ser total ou
parcial.
A remissão é aplicada após
o lançamento do crédito tributário. Se a lei que perdoa a dívida for editada
após o lançamento, trata-se de remissão.
Em resumo:
|
Anistia |
Remissão |
|
|
Definição |
Exclusão do crédito
tributário |
Extinção do crédito
tributário |
|
Previsão Legal |
Art. 175, II do CTN |
Art. 156, IV do CTN |
|
Momento de Aplicação |
Antes do lançamento
do crédito tributário |
Após o lançamento do
crédito tributário |
|
Abrangência |
Apenas penalidades
(multas) |
Pode abranger
tributo e penalidades |
|
Natureza |
Perdão da infração |
Perdão da dívida |
|
Forma de Concessão |
Lei específica |
Lei específica |
|
Aplicação |
Infrações cometidas
antes da vigência da lei que a concede |
Situações
excepcionais ou para corrigir injustiças fiscais |
|
Efeito no Crédito |
Exclui o crédito
tributário |
Extingue o crédito
tributário |
Logo:
- se a lei que perdoa
a multa foi editada antes do lançamento do crédito, trata-se de anistia.
- se foi editada após,
trata-se de remissão.
No caso da EC
133/2024, caso já tenha existido o “lançamento” pela autoridade fiscal será uma
hipótese de remissão. Por outro lado, caso o “lançamento” não tenha sido
realizado, será uma anistia.
Vale frisar que
enquanto a anistia é explicitamente limitada a infrações passadas por
disposição legal, a remissão, embora não tenha essa limitação expressa, na
prática, é geralmente aplicada a débitos já existentes no momento da
promulgação da lei que a concede.
Isto porque, não é
razoável que o legislador permita que novas infrações a legislação eleitoral
sejam, de pronto, perdoadas para o futuro sob pena de estimular o
descumprimento das normais.
Amplitude da
anistia/remissão com base no §1º do art. 4º
O §1º do art. 4º
estabelece:
1. Extensão da
“imunidade” a todas as sanções de natureza tributária (exceto previdenciárias);
2. Abrangência da
devolução e recolhimento de valores;
3. Cancelamento de
sanções;
4. Extinção de
processos;
5. Levantamento de
inscrições em cadastros de dívida ou inadimplência.
Estas medidas
configuram uma combinação de anistia e remissão, dependendo do momento de sua
aplicação em relação ao lançamento do crédito tributário.
Isso porque há uma
ampliação da fase em que esteja o crédito, lançado ou não, incidindo sobre:
“processos administrativos ou judiciais em trâmite, em execução ou transitados
em julgado, e resulta no cancelamento das sanções, na extinção dos processos e
no levantamento de inscrições em cadastros de dívida ou inadimplência”.
Além disso, há uma
extensão inclusive para punições impostas no prazo de até 5 anos: “aplica-se
aos processos administrativos ou judiciais nos quais a decisão administrativa,
a ação de execução, a inscrição em cadastros de dívida ativa ou a inadimplência
tenham ocorrido em prazo superior a 5 (cinco) anos”.
Impacto financeiro e
necessidade de observância dos requisitos do art. 113 da ADCT e da LRF
A implementação desta
medida pode resultar em perda significativa de receita para a União.
Segundo dados há quem
diga que a dívida com a União passe dos R$ 15,7 milhões (https://www.metropoles.com/brasil/divida-de-partidos-com-a-uniao-passa-dos-r-157-milhoes),
entretanto, o mais relevante para fins de direito financeiro é que haja
exatamente a estimativa de impacto orçamentário e financeiro.
Isto porque, o art. 113 do ADCT prevê
que “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro”.
Logo, para que fosse
concedida a anistia/remissão da dívida dos partidos políticos seria
indispensável a realização de estudo de impacto orçamentário e financeiro, por
meio do qual se demostrasse que a perda de recursos foi considerada pela lei
orçamentária ou se adotassem medidas de compensação com o aumento da receita
por outra fonte.
Nessa linha, há
entendimento do STF:
A ausência de prévia
estimativa de impacto financeiro e orçamentário na proposta legislativa que
implique renúncia de receita tributária acarreta inconstitucionalidade formal,
nos termos do art 113 do ADCT, que é aplicável a todos os entes
federativos.
STF. Plenário. RE
1.343.429/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 9/04/2024 (Info 1131).
3. PROGRAMA
DE RECUPERAÇÃO FISCAL (REFIS)
Os partidos
políticos, no exercício de suas atividades partidárias, são obrigados a
contrair muitas despesas, como aquelas destinadas à manutenção de suas sedes,
contratação de funcionários, entre outras.
Como os
recursos recebidos são limitados, alguns diretórios acabam contraindo dívidas perante
o Fisco e, com isso, têm seu funcionamento prejudicado.
Por essa
razão, visando viabilizar o pagamento desses débitos, a EC 133/2024 instituiu
um Programa de Recuperação Fiscal (Refis) específico para os partidos políticos
e seus institutos e fundações.
Por meio
desse programa, os órgãos partidários poderão requerer o parcelamento de seus
débitos fiscais com isenção de multas e juros, podendo o valor principal,
corrigido monetariamente, ser parcelado em até 60 (sessenta) meses para
obrigações previdenciárias ou em até 180 (cento e oitenta meses) para as demais
obrigações.
Vejamos:
Art. 5º É
instituído o Programa de Recuperação Fiscal (Refis) específico para partidos
políticos e seus institutos ou fundações, para que regularizem seus débitos com
isenção dos juros e das multas acumulados, aplicada apenas a correção monetária
sobre os montantes originais, que poderá ocorrer a qualquer tempo, com o
pagamento das obrigações apuradas em até 60 (sessenta) meses para as obrigações
previdenciárias e em até 180 (cento e oitenta) meses para as demais obrigações,
a critério do partido.
Originalmente, a Lei
nº 9.964/2000 previu a possibilidade de que o devedor de tributos federais
pudesse parcelar seus débitos. Esse parcelamento foi chamado de REFIS
(“Programa de Recuperação Fiscal”), posteriormente outras hipóteses de
parcelamento foram instituídas pelo Governo Federal, entretanto, todas as
medidas de parcelamento ficaram sendo chamadas popularmente de “REFIS”
Efeitos do
Parcelamento no Direito Tributário
O parcelamento
tributário, seja através do REFIS ou de outros programas, produz diversos
efeitos jurídicos e práticos:
1. Suspensão da
exigibilidade do crédito tributário: conforme o art. 151, VI do CTN, o
parcelamento suspende a exigibilidade do crédito tributário.
2. Interrupção da
prescrição: o parcelamento interrompe a contagem do prazo prescricional, que
recomeça a contar da data em que há a rescisão do parcelamento (art. 174,
parágrafo único, inciso IV, do CTN, combinado com o art. 151, VI, do CTN).
3. Regularização
fiscal: permite a obtenção de certidão positiva com efeitos de negativa,
possibilitando a participação em licitações e o recebimento de créditos do
poder público (art. 206 do CTN).
4. Suspensão de
processos de execução fiscal: os processos de execução fiscal em curso são
suspensos enquanto o parcelamento estiver sendo cumprido, bem como a prática de
atos constritivos.
5. Manutenção de
garantias: as garantias prestadas em juízo são mantidas até a quitação do
parcelamento (REsp 1.221.170/RS).
Voltando para a
análise detalhada do art. 5º
O art. 5º institui um
parcelamento específico para partidos políticos e seus institutos ou fundações com
as seguintes características:
• regularização de
débitos com isenção de juros e multas acumulados;
• aplicação apenas da
correção monetária sobre os montantes originais;
• possibilidade de
adesão a qualquer tempo;
• parcelamento em até
60 meses para obrigações previdenciárias;
• parcelamento em até
180 meses para as demais obrigações.
Só para ter uma ideia,
o parcelamento ordinário (sempre disponível) com a União é de 60 meses, com
base no art. 11 da Lei nº 10.522/2002.
Além disso, fala-se
que há um benefício fiscal adicional no REFIS dos partidos políticos porque, em
regra, os parcelamentos não isentam juros e multas. Nesse sentido:
Art. 155-A (...)
§ 1º Salvo disposição de lei em contrário, o parcelamento do crédito
tributário não exclui a incidência de juros e multas.
O REFIS dos partidos
políticos, contudo, previu expressamente a isenção de juros e multa no art. 5º
da EC 133/2024: “Art. 5º É instituído o
Programa de Recuperação Fiscal (Refis) específico para partidos políticos e
seus institutos ou fundações, para que regularizem seus débitos com isenção dos juros e das multas
acumulados (...)”.
Uma discussão
interessante é a análise se é cabível a aplicação do art.113 da ADCT (fruto da
EC 95/2016) às emendas constitucionais.
Nesse sentido, o STF
tem decidido reiteradamente:
A ausência de prévia
estimativa de impacto financeiro e orçamentário na proposta legislativa que
implique renúncia de receita tributária acarreta inconstitucionalidade formal,
nos termos do art. 113 do ADCT, que é aplicável a todos os entes federativos.
STF. Plenário. RE
1.343.429/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 9/04/2024 (Info 1131).
STF. RE 1478576, Rel.
Min. Alexandre de Moraes, decisão monocrática, julgado em 06/03/2024.
Isto é, havendo normas
legislativas (leis ordinárias e leis complementares) que tragam alguma espécie
de benefício fiscal, torna-se necessário que seja feito um estudo formal para
que haja previsibilidade de quanto impactará na receita dos entes.
Inclusive, a regra
constitucional observa o regime preexistente definido no art. 14 da Lei
Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no tocante à
concessão e ao aumento de benefícios fiscais que ocasionem a renúncia de
receita:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar
sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
Logo, aplica-se o art.
113 do ADCT às leis ordinárias e leis complementares que tratem de renúncia de
receita.
Entretanto, não há
jurisprudência firmada no âmbito do STF/STJ se é exigível o art. 113 do ADCT às
emendas constitucionais.
No pensamento de Uadi
Lammego Bulos (Curso de Direito Constitucional, 14ª edição, 2021) “emendas
constitucionais não podem simplificar ou dificultar o processo legislativo
especial de reforma, previsto na Carta de 1988”, assim, não seria possível que
o art. 113 do ADCT que foi fruto de uma emenda constitucional (EC 95/2016) traga
restrições para a criação de novas emendas constitucionais como a presente EC
133/2024.
4. NOVAS
REGRAS PARA UTILIZAÇÃO DO FUNDO PARTIDÁRIO
Em regra, a
fiscalização da Justiça Eleitoral sobre as receitas e despesas realizadas pelos
partidos políticos é feita por meio das prestações de contas.
Os partidos
políticos devem apresentar à Justiça Eleitoral dois tipos de prestação de
contas: a prestação de contas partidária (anual) e a prestação de
contas eleitorais.
As
principais diferenças entre elas são as seguintes:
|
PRESTAÇÃO
DE CONTAS PARTIDÁRIAS |
PRESTAÇÃO
DE CONTAS ELEITORAIS |
|
Prestação
de contas que o partido deve apresentar anualmente até o dia 30 de junho,
contendo todas as receitas e despesas do exercício anterior. |
Prestação
de contas que deve ser entregue ao final do pleito pelos partidos que
participaram do pleito, ainda que não tenham lançado candidatos. |
|
Previsão
legal: art. 32 da Lei nº 9.096/95. |
Previsão
legal: art. 34, V, da Lei nº 9.096/95. |
|
Analisa
toda a movimentação financeira do partido durante o exercício. |
Restringe-se
à análise das receitas e despesas durante a campanha eleitoral. |
A
competência para julgamento dessas prestações de contas é a seguinte:
• Tribunal
Superior Eleitoral, para as contas dos Diretórios Nacionais;
• Tribunais
Regionais Eleitorais, para as contas dos Diretórios Estaduais, e;
• Juízes
eleitorais, para as contas dos Diretórios Municipais.
Ao final da
análise dessas prestações de contas, a Justiça Eleitoral profere decisão que
pode:
• Aprovar
a prestação de contas;
• Aprovar
com ressalvas a prestação de contas, quando identificadas falhas pontuais e
irrelevantes, que não comprometam o balanço;
• Desaprovar
a prestação de contas;
• Julgar as
contas como não prestadas, quando o partido deixa de apresentar a
prestação de contas ou de apresentar documentação obrigatória. Nessa hipótese,
o partido fica impedido de receber recursos do Fundo Partidário até a
regularização da inadimplência.
Em consequência,
caso constatadas irregularidades na prestação de contas, podem ser aplicadas
sanções aos partidos políticos, como multa (art. 37, da Lei 9.096/95),
determinação de recolhimento de recursos ao Tesouro Nacional (art. 79, da Res.
TSE 23.607/2019), entre outras.
Com o
trânsito em julgado, essas dívidas, caso não sejam pagas, passam a ser
executadas pela União Federal.
Agora que
entendemos como funciona a prestação de contas, vamos a um caso hipotético:
Um
determinado Diretório Estadual do PARTIDO X apresentou sua prestação de contas
partidárias (anuais) ao Tribunal Regional Eleitoral, com movimentação anual de
R$50.000,00. Após análise contábil, os servidores da justiça eleitoral
identificaram as seguintes irregularidades:
1) Partido
recebeu e utilizou uma doação de R$20.000,00 por meio de um depósito em
espécie, sem identificação do doador;
2) Partido
recebeu e utilizou uma doação de R$10.000,00 de um sindicato;
3) Partido não
conseguiu comprovar uma despesa de R$5.000,00, que foi paga com recursos do
Fundo Partidário;
Nesse
exemplo, o partido incorreu em alguma irregularidade?
SIM.
No primeiro
caso, não é possível identificar o doador dos R$20.000,00. Por esse motivo,
esse valor é considerado como sendo recurso de origem não identificada (art.
8º, §10, da Res. TSE 23.607/2019).
No segundo,
a legislação eleitoral proíbe o recebimento de doações oriundas de entidades de
classe ou sindicais (art. 31, IV, da Lei 9.096/95), motivo pelo qual essa
doação é considerada como sendo de fonte vedada.
O terceiro
e último caso também caracteriza irregularidade, pois a ausência de
comprovação da despesa impede a justiça eleitoral de aferir se o recurso
foi efetivamente aplicado nas finalidades para o qual o Fundo Partidário foi
criado (art. 18, da Res. TSE 23.604/2019).
Em
consequência, diante dessas irregularidades, as contas desse partido
possivelmente serão julgadas desaprovadas, com determinação de devolução do
montante correspondente ao Tesouro Nacional, acrescido de multa de até 20%
(art. 37, da Lei 9.096/95).
Assim, no
nosso exemplo, o partido terá que recolher ao Tesouro Nacional o valor
correspondente aos recursos de origem não identificada (R$20.000,00) e de fonte
vedada (R$10.000,00), além de devolver ao Tesouro Nacional a quantia de
R$5.000,00 relativo à despesa que ele não conseguiu comprovar.
Agora,
indaga-se: esse partido poderá utilizar recursos do Fundo Partidário para
cumprir essa obrigação determinada pela Justiça Eleitoral?
Vamos
entender com calma.
Até a edição da EC nº 133/2024, isso não poderia ser feito,
pois a aplicação dos recursos do Fundo Partidário era restrita às hipóteses
previstas no art. 44, da Lei nº 9.096/95, que não contempla essa possibilidade.
Vejamos:
Art. 44. Os
recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados:
I - na
manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a
qualquer título, observado, do total recebido, os seguintes limites:
a) 50%
(cinquenta por cento) para o órgão nacional;
b) 60%
(sessenta por cento) para cada órgão estadual e municipal;
II - na
propaganda doutrinária e política;
III - no alistamento e campanhas eleitorais;
IV - na
criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e
educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total
recebido.
V - na
criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação
política das mulheres, criados e executados pela Secretaria da Mulher ou, a
critério da agremiação, por instituto com personalidade jurídica própria
presidido pela Secretária da Mulher, em nível nacional, conforme percentual que
será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5%
(cinco por cento) do total;
VI - no
pagamento de mensalidades, anuidades e congêneres devidos a organismos
partidários internacionais que se destinem ao apoio à pesquisa, ao estudo e à
doutrinação política, aos quais seja o partido político regularmente filiado;
VII - no
pagamento de despesas com alimentação, incluindo restaurantes e lanchonetes.
VIII - na contratação
de serviços de consultoria contábil e advocatícia e de serviços para atuação
jurisdicional em ações de controle de constitucionalidade e em demais processos
judiciais e administrativos de interesse partidário, bem como nos litígios que
envolvam candidatos do partido, eleitos ou não, relacionados exclusivamente ao
processo eleitoral;
X - na
compra ou locação de bens móveis e imóveis, bem como na edificação ou
construção de sedes e afins, e na realização de reformas e outras adaptações
nesses bens;
XI - no
custeio de impulsionamento, para conteúdos contratados diretamente com provedor
de aplicação de internet com sede e foro no País, incluída a priorização paga
de conteúdos resultantes de aplicações de busca na internet, inclusive
plataforma de compartilhamento de vídeos e redes sociais, mediante o pagamento
por meio de boleto bancário, de depósito identificado ou de transferência
eletrônica diretamente para conta do provedor, proibido, nos anos de eleição,
no período desde o início do prazo das convenções partidárias até a data do
pleito.
E o que fez
a Emenda Constitucional nº 133/2024?
A emenda ampliou as hipóteses de aplicação de recursos
públicos do Fundo Partidário. Veja o art. 6º da Emenda:
Art. 6º É
garantido aos partidos políticos e seus institutos ou fundações o uso de
recursos do fundo partidário para o parcelamento de sanções e penalidades de
multas eleitorais, de outras sanções e de débitos de natureza não eleitoral e
para devolução de recursos ao erário e devolução de recursos públicos ou
privados a eles imputados pela Justiça Eleitoral, inclusive os de origem não
identificada, excetuados os recursos de fontes vedadas.
A partir de
agora, além das hipóteses expressamente previstas na Lei nº 9.096/95, os
recursos do Fundo Partidário poderão ser utilizados para pagamento de sanções e
multas eleitorais e não eleitorais, devolução de recursos imputados pela
Justiça Eleitoral, inclusive aqueles de origem não identificada.
A única
exceção trazida pela emenda constitucional é o recolhimento de recursos de fonte
vedada, que não poderá ser feito com recursos públicos do Fundo Partidário.
Assim,
voltando ao nosso exemplo, o partido, a partir da promulgação da emenda, poderá
utilizar os recursos do Fundo Partidário para pagamento das sanções impostas,
com exceção apenas da determinação de recolhimento do valor correspondente à
doação oriunda de fonte vedada, que não poderá ser efetivado com recursos
públicos.
Os órgãos
partidários podem quitar débitos uns dos outros?
SIM. A
Emenda Constitucional permitiu que órgãos superiores poderão utilizar recursos
do Fundo Partidário para quitação de débitos de órgãos de esferas inferiores.
Assim,
voltando ao nosso exemplo, o órgão nacional do PARTIDO X, caso queira, poderá
utilizar seus recursos do Fundo Partidário para pagar as sanções impostas ao
diretório estadual, excetuando-se aquela relativa às fontes vedadas que, como
visto, não pode ser paga com recursos públicos.
Agora vamos
supor que esse Diretório Estadual esteja impedido de receber recursos do Fundo
Partidário, por, por exemplo, ter deixado de prestar contas de campanha
(eleitorais). É possível que, nesse caso, o órgão nacional utilize recursos do
Fundo Partidário para pagar os débitos do Diretório Estadual suspenso?
SIM.
A EC
autoriza a utilização dos recursos do fundo partidário para quitação de débitos
de órgãos partidários de esferas inferiores mesmo na hipótese em que o órgão
originalmente responsável estiver impedido de receber esse tipo de recurso.
Vejamos:
Art. 6º (...)
Parágrafo
único. Os órgãos partidários de esfera hierarquicamente superior poderão
utilizar os recursos do fundo partidário para a quitação de débitos, ainda que
parcial, das obrigações referidas no caput deste artigo dos órgãos partidários
de esferas inferiores, inclusive se o órgão originalmente responsável estiver
impedido de receber esse tipo de recurso.
Essas novas
regras são aplicáveis para processos já julgados?
SIM.
As disposições da EC 133/2024 são aplicáveis a todos os
órgãos partidários e abrange os processos de prestação de contas partidárias e
eleitorais, inclusive os que já transitaram em julgado. Veja o art. 7º da
Emenda:
Art. 7º O
disposto nesta Emenda Constitucional aplica-se aos órgãos partidários
nacionais, estaduais, municipais e zonais e abrange os processos de prestação
de contas de exercícios financeiros e eleitorais, independentemente de terem
sido julgados ou de estarem em execução, mesmo que transitados em julgado.
5. RECIBOS
ELEITORAIS
A Lei
9.504/97, em sua redação original, previa a obrigatoriedade de emissão de
recibo eleitoral para todas as doações realizadas para candidaturas.
Essa
formalidade visava garantir a legalidade dos recursos arrecadados em campanha eleitoral,
além de contribuir para a efetiva fiscalização realizada pela justiça
eleitoral.
Com as
reformas eleitorais que se seguiram ao longo do tempo, essa exigência acabou
sendo mitigada, principalmente em razão da evolução dos meios de pagamento e
dos próprios mecanismos de controle e fiscalização da Justiça Eleitoral.
Até a
edição da EC 133/2024, restavam poucas hipóteses nas quais ainda era exigido o
recibo eleitoral, como as doações recebidas por meio da internet, entre outras.
E o que fez
a Emenda Constitucional nº 133/2024?
A Emenda
Constitucional reduziu ainda mais as hipóteses de emissão de recibos
eleitorais, dispensando-os em mais duas hipóteses:
I) doação
do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e do fundo partidário por meio
de transferência bancária feita pelo partido aos candidatos e às candidatas, e;
II) doações
recebidas por meio de Pix por partidos, candidatos e candidatas.
Veja o art. 8º da Emenda:
Art. 8º É
dispensada a emissão do recibo eleitoral nas seguintes hipóteses:
I - doação do
Fundo Especial de Financiamento de Campanha e do fundo partidário por meio de
transferência bancária feita pelo partido aos candidatos e às candidatas;
II - doações
recebidas por meio de Pix por partidos, candidatos e candidatas.
A justificativa
implícita para esta mudança parece ser a de que as transferências bancárias e o
Pix já deixam registros digitais suficientes, tornando o recibo eleitoral
redundante nestas situações.
Ainda existe
alguma hipótese em que permanece a obrigatoriedade de emissão de recibo
eleitoral?
SIM. Como
regra, ainda é obrigatória a emissão de recibo eleitoral nos casos de doações
estimáveis em dinheiro, que são aquelas em que a liberalidade consiste em
bens ou de serviços, como, por exemplo, a cessão de um automóvel do doador para
uso temporário na campanha de determinado candidato (art. 7º, I, da Res. TSE
23.607/2019).
Além disso,
é importante observar que o inciso II, do art. 8º, da EC 133/2024, faz
referência apenas às doações realizadas por PIX, o que permite concluir que as
doações realizadas pelas demais modalidades, como cartões de crédito (art. 7º,
§5º, da Res. TSE 23.607/2019), continua sendo exigida a emissão de recibo
eleitoral.
6. AS NOVAS REGRAS INTRODUZIDAS
PELA EMENDA 133/2024 SÃO APLICÁVEIS PARA ELEIÇÕES DESSE ANO?
SIM. Há previsão expressa no
sentido de que duas alterações são aplicáveis já para as eleições de 2024:
1) Percentual mínimo de recursos
do FEFC e do Fundo Partidário para campanhas de pessoas negras ou pardas (§9º,
do art. 14 da Constituição Federal);
2) Dispensa de recibo eleitoral
nas hipóteses previstas no art. 8º da Emenda Constitucional.
Confira:
Art. 9º Esta
Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, aplicando-se a
partir das eleições de 2024:
I - o § 9º do
art. 17 da Constituição Federal; e
II - o art.
8º desta Emenda Constitucional
Essa Emenda Constitucional
foi promulgada em 22 de agosto de 2024, ou seja, há menos de um ano das
eleições. Não haveria uma violação ao princípio da anualidade eleitoral?
NÃO.
Vamos entender com calma.
O que é princípio da
anualidade eleitoral?
O princípio da anualidade
eleitoral é uma garantia prevista no art. 16 da Constituição Federal, que prevê
que a lei que alterar o processo eleitoral somente poderá ser aplicada para a
eleição que ocorra após um ano da data da sua vigência.
Essa regra visa resguardar a
estabilidade do processo eleitoral, evitando que mudanças repentinas, baseadas
em casuísmos ou em interesses meramente privados, venham a alterar as regras
eleitorais existentes. É uma garantia voltada tanto para os candidatos como
também para o eleitorado, pois garante estabilidade, previsibilidade, confiança
e segurança jurídica, mantendo hígido o processo eleitoral.
Vejamos:
Art. 16. A lei que alterar o processo
eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à
eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.
O que se entende por “A lei
que alterar”?
Embora a Constituição Federal mencione apenas o termo “lei
que alterar o processo eleitoral”, trata-se de uma garantia ampla, que
abarca leis ordinárias, leis complementares e até mesmo emendas
constitucionais, como já decidiu o STF em várias oportunidades, a exemplo
da ADI 3685/DF:
(...) 4. Enquanto o art. 150, III, b, da CF encerra garantia
individual do contribuinte (ADI 939, rel. Min. Sydney Sanches, DJ 18.03.94), o
art. 16 representa garantia individual do cidadão-eleitor, detentor originário
do poder exercido pelos representantes eleitos e "a quem assiste o direito
de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas
contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral" (ADI
3.345, rel. Min. Celso de Mello).
5. Além de o referido princípio conter, em si mesmo, elementos
que o caracterizam como uma garantia fundamental oponível até mesmo à atividade
do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º,
IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da
segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal (CF, art.
5º, LIV). (...)
STF. Plenário. ADI 3685, Rel. Min. Ellen Gracie, julgado em
22/03/2006.
É importante ressaltar, contudo, que essa regra não é
aplicável às resoluções expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral, uma vez que
prevalece entendimento de que esses atos possuem caráter meramente
interpretativo da legislação em vigor, não importando, portanto, em alteração
do processo eleitoral. É o que dispõe o art. 105 da Lei das Eleições:
Art. 105. Até o dia 5 de março do ano
da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e
sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta
Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução,
ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos
partidos políticos.
(...)
§3º Serão aplicáveis ao pleito
eleitoral imediatamente seguinte apenas as resoluções publicadas até a data
referida no caput.
O que se entende pela
expressão “processo eleitoral”
A legislação vigente não prevê a
definição e o alcance da expressão “processo eleitoral”.
Esse tema é objeto de intensos
debates na doutrina e na jurisprudência. Para alguns, processo eleitoral
compreende apenas o processamento da eleição propriamente dita, ou seja, o modo
como se desenvolve o pleito. Para outros, essa expressão tem aplicação mais
ampla, abrangendo toda e qualquer norma que, de alguma forma, interfira no
processo eleitoral.
Essa matéria já foi enfrentada
pelo Tribunal Superior Eleitoral e pelo Supremo Tribunal Federal em algumas
oportunidades.
Exemplo paradigmático é a entrada
em vigor da Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010, que alterou a LC 64/90), ocasião
em que, após intensos debates, o Supremo Tribunal Federal, por apertada
maioria, reformou decisão do Tribunal Superior Eleitoral e decidiu que as novas
regras não poderiam ser aplicadas para as eleições daquele ano (RE
633.703-MG). Naquele julgado, o STF
entendeu que a lei que altera as regras de elegibilidade do cidadão, criando
novas causas de inelegibilidade, que restringem o acesso aos cargos públicos,
insere-se no campo de incidência do princípio da anualidade.
O STF e o TSE voltaram a enfrentar
o tema em outros julgados. Embora não haja consenso, vem prevalecendo a
orientação de que o princípio da anualidade tem incidência restrita às regras
que regulamentam o processo eleitoral propriamente dito.
Vale ressaltar, apenas a título de
curiosidade, que o projeto do novo Código Eleitoral, em tramitação no Congresso
Nacional, prevê a regulamentação do art. 16, da Constituição Federal,
delimitando seu alcance.
Compreendido o princípio da
anuidade eleitoral, vamos analisar o art. 9º, da EC 133/2024
Como vimos, o princípio da
anualidade incide sobre emendas constitucionais e veda a aplicação de regras
que alterem o processo eleitoral em eleições que ocorram até um ano de sua
vigência.
Desse modo, para sabermos se as
novas disposições da EC 133/2024 são aplicáveis às eleições de 2024, é
necessário verificar se elas importam, ou não, em alteração do processo
eleitoral.
No nosso caso, a EC 133/2024
previu que duas alterações serão aplicadas às Eleições de 2024:
• Dispensa de recibo eleitoral
nas hipóteses previstas no art. 8º, da Emenda Constitucional.
• Percentual mínimo de recursos
do FEFC e do Fundo Partidário para campanhas de pessoas negras ou pardas (§9º,
do art. 14 da Constituição Federal);
Em relação à dispensa de emissão
de recibo eleitoral, nota-se que se trata de uma regra puramente procedimental,
sem qualquer impacto no processo eleitoral.
Logo, não se verifica alteração do
processo eleitoral e, portanto, não há que se falar em violação ao princípio da
anualidade.
Todavia, em relação à previsão de
percentual mínimo de recursos públicos para campanhas de pessoas negras ou
pardas, o tema é um pouco mais polêmico.
Por envolver alteração na forma de
distribuição dos recursos públicos para as campanhas eleitorais, poder-se-ia
cogitar, ainda que reflexamente, um impacto no processo eleitoral, de modo a
atrair a incidência do princípio da anualidade.
Contudo, em sentido contrário, de
que não há violação ao princípio da anualidade, podemos citar a ADPF 738, que,
embora não tenha tido o mérito analisado por questões processuais, trouxe
importante contribuição para o tema.
Naquela ocasião, o TSE tinha
reconhecido a necessidade de se observar a proporcionalidade na distribuição de
recursos públicos para candidaturas negras, porém acabou postergando sua
aplicação para as eleições de 2022, em razão da incidência do princípio da
anualidade. Na ADPF 738, determinado partido político requereu ao STF que a
decisão do TSE fosse aplicada já para o pleito de 2020.
O Plenário do Supremo Tribunal
Federal referendou liminar concedida pelo relator, afirmando que o tema não se
inseria no espectro de incidência do princípio da anualidade. Vejamos:
(...) III – O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no
sentido de que só ocorre ofensa ao princípio da anterioridade nas hipóteses de:
(i) rompimento da igualdade de participação dos partidos
políticos ou candidatos no processo eleitoral;
(ii) deformação que afete a normalidade das eleições;
(iii) introdução de elemento perturbador do pleito; ou
(iv) mudança motivada por propósito casuístico (ADI 3.741/DF, de
minha relatoria). Precedentes.
IV - No caso dos autos, é possível constatar que o TSE não
promoveu qualquer inovação nas normas relativas ao processo eleitoral,
concebido em sua acepção estrita, porquanto não modificou a disciplina das
convenções partidárias, nem os coeficientes eleitorais e nem tampouco a
extensão do sufrágio universal. Apenas introduziu um aperfeiçoamento nas regras
relativas à propaganda, ao financiamento das campanhas e à prestação de contas,
todas com caráter eminentemente procedimental, com o elevado propósito de ampliar
a participação de cidadãos negros no embate democrático pela conquista de
cargos políticos.
V – Medida cautelar referendada.
STF. Plenário. ADPF 738 MC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
julgado em 05/10/2020.
Como se pode observar, a matéria
debatida na mencionada ADPF guarda muita semelhança com a regra introduzida
pela EC 133/2024, o que permite afirmar que não haveria violação ao princípio
da anualidade.
