Regras para eleições indiretas em caso de dupla vacância por razões não eleitorais

A situação concreta foi a seguinte:

No dia 02 de abril de 2022, o então governador de Alagoas, Renan Filho (MDB), renunciou ao cargo para disputar uma vaga ao Senado nas eleições de outubro de 2022.

Com a sua saída, quem deveria assumir o Poder Executivo era o Vice-Governador, no entanto, este cargo estava vago. Isso porque Luciano Barbosa (MDB), que tinha sido eleito Vice-Governador na chapa juntamente com Renan Filho, já havia renunciado no fim do ano de 2020 para assumir o cargo de Prefeito de Arapiraca.

O segundo na linha de sucessão seria o Presidente da Assembleia Legislativa de Alagoas, o Deputado Estadual Marcelo Victor (MDB), mas ele abriu mão de assumir o Poder Executivo porque era candidato à reeleição e, se assumisse a chefia do Executivo, ainda que momentaneamente, ficaria impossibilitado de concorrer nas eleições de Deputado (art. 14, § 6º, da CF/88).

Diante desse cenário, quem assumiu como Governador interino foi o Presidente do Tribunal de Justiça, o Desembargador Klever Loureiro.

Houve, portanto, dupla vacância no governo de Alagoas. Essa dupla vacância ocorreu em abril de 2022, gerando a necessidade de convocação de novas eleições para um mandato-tampão (de abril de 2022 a 31 de dezembro de 2022).

 

A nova eleição para esse mandato-tampão é uma eleição direta ou indireta?

Indireta.

 

Convocação da eleição indireta pela ALE

No dia 08/04/2022, a Assembleia Legislativa do Estado convocou eleição indireta para Governador e Vice-Governador. Confira trechos do edital publicado:

 

ADPF

O Partido Progressiva ajuizou ADPF para questionar a constitucionalidade desse edital.

O autor questionou quatro pontos:

a) afirmou que o edital deveria ter exigido a filiação partidária para registro de candidatura dos interessados;

b) sustentou que as candidaturas a Governador e Vice-Governador seriam indivisíveis, ou seja, os interessados deveriam se inscrever com chapas que reunissem o candidato a Governador e Vice (e não isoladamente para cada um dos cargos);

c) exigência de maioria absoluta para declaração do candidato vitorioso; e

d) observância do devido processo legal na estruturação do procedimento de inscrição dos candidatos.

 

O STF acolheu os pedidos formulados pelo Partido autor?

Parcialmente.

Vejamos com calma.

A CF/88 não trata expressamente sobre a vacância dos cargos de Govenador e Vice-Governador.

Por outro lado, o texto constitucional disciplina a vacância dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da República nos seguintes termos:

 

Esse art. 81 da CF/88 é dispositivo de reprodução obrigatória por Estados, DF e Municípios?

NÃO. O STF possui o entendimento no sentido de que os Estados-membros não estão sujeitos ao modelo previsto no art. 81 da CF/88, cuja reprodução não é obrigatória.

Em outras palavras, as Constituições e leis estaduais, quando tratarem sobre a vacância dos cargos de Governador e Vice-Governador não precisam, obrigatoriamente, copiar o mesmo modelo do art. 81 da CF/88, podendo dispor normativamente de forma diversa, com fundamento em sua autonomia.

Desse modo, no caso de dupla vacância, faculta-se aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios a definição legislativa do procedimento que será adotado para a escolha do mandatário político. Nesse sentido:

 

As regras dessa eleição suplementar serão definidas por normas estaduais?

Depende. Essa dupla vacância pode ocorrer por causas eleitorais (ex: cassação do diploma dos eleitos) ou por causas não eleitorais (ex: morte do Governador e do Vice-Governador).

a) Se a dupla vacância ocorreu por causas eleitorais:

A disciplina sobre o processo de escolha do Governador do estado e do Prefeito do município compete à União porque se trata de lei de direito eleitoral (art. 22, I, da CF/88). Sobre o tema:

 

Nesse sentido, existe, inclusive, regra expressa sobre o tema no art. 224, §§ 3º e 4º, do Código Eleitoral:

 

b) Se a dupla vacância ocorreu por causas não eleitorais:

A disciplina sobre o processo de escolha do Governador do estado e do Prefeito do município compete aos Estados-membros e aos Municípios, respectivamente.

Ex: na Bahia, foi editada lei estadual afirmando que, se o Governador e o Vice-Governador deixarem os cargos nos dois últimos anos do mandato, a Assembleia Legislativa deverá realizar uma eleição indireta, de forma nominal e aberta. Para o STF, essa lei é constitucional, sob os pontos de vista formal e material (STF. Plenário. ADI 1057/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 16/8/2021).

 

Mesmo que a dupla vacância ocorra por causas não eleitorais, a autonomia não é absoluta

Muito embora o art. 81, § 1º, da CF/88 não seja norma de reprodução obrigatória, a autonomia organizacional outorgada às unidades da Federação (art. 25, caput, da CF/88 c/c o art. 11 do ADCT) não é absoluta. Essa autonomia encontra limites em outros preceitos constitucionais, que incidem não por simetria ao modelo federal, mas, sim, pela aplicação direta do comando da Constituição Federal.

 

Filiação partidária para registro de candidatura dos interessados

O partido autor sustentou que o edital de convocação seria inconstitucional porque não impôs a filiação partidária aos candidatos inscritos para eleição indireta, o que abrangeria o ingresso em partido político e a escolha do seu nome em convenção partidária.

Essa alegação é parcialmente procedente.

Mesmo na eleição indireta, ainda que não exista previsão nas normas estaduais, a prévia filiação partidária é indispensável.

Isso porque as condições constitucionais de elegibilidade e as hipóteses de inelegibilidade estão previstas diretamente no art. 14 da CF/88 e na lei complementar de que trata o § 9º do art. 14.

Uma das condições de elegibilidade do art. 14, § 3º é a prévia filiação partidária:

 

Vale ressaltar, contudo, que não é necessário que os candidatos sejam escolhidos em convenção partidária.

Assim, é indispensável a filiação partidária, mas essa exigência não significa que seja obrigatória a escolha do candidato em convenção partidária e o registro da candidatura pelo partido político.

A convenção partidária e o registro da candidatura são exigências da Lei nº 9.504/97. Ocorre que essas eleições estaduais encontram-se sujeitas aos preceitos da Constituição Federal, mas não às exigências procedimentais trazidas pela lei ordinária, como a convenção partidária, regida pelo Lei nº 9.504/97.

 

Candidaturas devem ser formuladas em chapa única

A Constituição Federal de 1988 prevê que a eleição de Governadores e Vice-governadores deve ocorrer de forma simultânea, sendo a do vice decorrência dos votos recebidos pelo titular. Não há que se falar em eleição avulsa do substituto sem o titular. Confira o texto da CF/88:

 

Vale ressaltar que essa já era a previsão antes da EC 111/2021:

 

A previsão de eleição isolada de um ou de outro, quando ocorrer vacância, subverte o modelo constitucional. A Constituição estabelece que a investidura no cargo de Vice é uma consequência da eleição do chefe do Poder Executivo, sendo o Vice seu substituto, sucessor e auxiliar.

Diante disso, para viabilizar a continuidade do projeto político escolhido pela maioria do eleitorado, apenas em caso de dupla vacância é que se cogitam novas eleições, sejam elas diretas ou indiretas, conforme o período do mandato em que ocorrer a última vaga. É o que se extrai do art. 81 da CF/88:

 

Esse dispositivo, apesar de falar apenas em Presidente e Vice-Presidente da República, também se aplica para o Governador e Vice-Governador.

Assim, transpondo a situação para o plano do poder executivo estadual, a mesma lógica se aplica. Elege-se a chapa da qual fazem parte candidatos para o cargo de Governador e Vice-governador, sendo que a eleição do substituto é decorrência dos votos recebidos pelo titular, consoante o art. 77, § 1º, da CF/88.

Apesar de o procedimento eleitoral em caso de dupla vacância ser matéria inserida na autonomia do ente interessado, as hipóteses em que a Constituição estabelece eleições indiretas devem ser interpretadas de forma restritiva, na medida em que representam exceção à soberania popular e dizem respeito à distribuição do poder político e ao equilíbrio entre os poderes da República.

Nesse sentido:

 

Exigência de maioria absoluta para declaração do candidato vitorioso

No caso concreto, o art. 4º da Lei estadual 8.576/2022, de Alagoas, afirma que:

• o candidato, para ser eleito no primeiro escrutínio, precisa atingir maioria absoluta de votos;

• se não conseguir, será realizado um segundo escrutínio no qual ele pode ser eleito com maioria simples, presente a maioria absoluta de Deputados.

 

Além disso, esse dispositivo prevê que a eleição será feita mediante voto nominal e aberto.

O STF afirmou que essa previsão é constitucional.

Quanto ao modo de votação na Assembleia Legislativa, é constitucional a lei estadual que preveja o voto nominal e aberto. Isso já havia até sido decidido pelo STF em outra oportunidade:

 

Também é constitucional a previsão da lei estadual que exige maioria absoluta no primeiro escrutínio e se contenta com maioria simples no segundo.

Não existe nenhum dispositivo na CF que imponha regra diversa, razão pela qual pode existir previsão da sucessão de escrutínio com critérios distintos. Isso tem como objetivo evitar, sobretudo, que grupos parlamentares menores bloqueiem qualquer solução que imponha maioria absoluta.

Assim, não se vislumbra a necessidade de os Estados adotarem o critério da maioria absoluta no procedimento de eleição indireta, na forma do disposto no art. 77 da CF/88:

 

Conclui-se, com isso, que as regras exclusivamente atinentes ao modelo e ao procedimento da eleição de Governador em caso de dupla vacância estão reservadas à conformação livre do ente federativo.

Observância do devido processo legal na estruturação do procedimento de inscrição dos candidatos

Por fim, o partido autor alegou que o edital de convocação teria violado o devido processo legal. Isso porque previa prazo de apenas 48 horas para impugnar os pedidos de inscrição e prazo de 24 horas para defesa dos impugnados.

O STF afirmou que não houve violação do devido processo legal.

A regulamentação estadual do procedimento de inscrição dos aludidos candidatos com prazos exíguos é medida necessária para que o impasse institucional não se prolongue demasiadamente.

A legislação eleitoral em geral apresenta prazos mais exíguos que as normas processuais de outros ramos, por imperativos próprios de sua finalidade.

Nesse contexto, é necessário procedimento de registro de candidatura célere, motivo pelo qual inexiste, no caso concreto, incompatibilidade entre os prazos e meios de impugnação e as exigências a serem cumpridas para validação da inscrição, tampouco irrazoabilidade ou desproporcionalidade a impor a intervenção jurisdicional.

A par desse aspecto, os meios de defesa e impugnação apresentados na legislação do Estado de Alagoas são compatíveis com a complexidade dos fatos a serem demonstrados pelos candidatos. A comprovação do preenchimento dos requisitos legais e constitucionais é documental e pode ser obtida em regra na rede mundial de computadores.

Não há, portanto, incompatibilidade entre os prazos e meios de impugnação e as exigências a serem cumpridas para validação da inscrição, tampouco irrazoabilidade ou desproporcionalidade a impor a intervenção jurisdicional.

 

Veja a tese fixada pelo STF: