Imagine a seguinte situação hipotética:
João deseja ingressar com uma ação de reparação de danos
contra a União.
Como não possui condições de contratar um advogado,
procurou os serviços da Defensoria Pública da União.
Assim, João, com a assistência jurídica de um Defensor
Público Federal, ajuizou ação de indenização contra a União.
O Juiz Federal julgou procedente o pedido e condenou a
União a pagar indenização a João no valor de R$ 100 mil.
O magistrado deverá condenar a União a pagar honorários
advocatícios em favor da Defensoria Pública? Se a DPU está patrocinando uma
causa contra a União (ou contra entidades federais) e o Poder Público é
sucumbente, deverá pagar honorários advocatícios para a Defensoria Pública?
É sobre isso que trata o julgado. No entanto, é
importante que caminhemos por partes:
LC 80/90
A Lei
Complementar nº 80/1994 (Lei Orgânica da Defensoria Pública) prevê que são
devidos honorários advocatícios em favor da Defensoria Pública mesmo que a
parte sucumbente seja um ente público. Confira:
Art. 4º (...)
XXI – executar e receber as verbas sucumbenciais decorrentes de sua
atuação, inclusive quando devidas por quaisquer entes públicos, destinando-as a
fundos geridos pela Defensoria Pública e destinados, exclusivamente, ao
aparelhamento da Defensoria Pública e à capacitação profissional de seus
membros e servidores; (Incluído pela LC 132/2009).
Posição do STJ
Apesar disso, o STJ, em 03/03/2010, entendeu que não
seriam devidos honorários advocatícios e editou um enunciado espelhando essa
posição:
Súmula 421-STJ: Os honorários advocatícios não são devidos à Defensoria
Pública quando ela atua contra a pessoa jurídica de direito público à qual
pertença.
Exemplos de aplicação da súmula:
Ex1: João, assistido pela DPU, ingressa com ação contra a
União. Mesmo sendo o pedido julgado procedente, a União não seria condenada a
pagar honorários advocatícios porque a DPU “pertence” à União (pessoa jurídica
de direito público).
Ex2: Pedro, assistido pela DPE/AM, ajuíza ação contra o
Estado do Amazonas, que é julgada procedente. A DPE/AM, por “pertencer” ao
Estado do Amazonas (pessoa jurídica de direito público) não teria direito aos
honorários.
Argumento do STJ para a súmula 421: suposta “confusão”
A justificativa para o STJ editar essa súmula foi a de
que se a Fazenda Pública fosse condenada a pagar honorários em favor da
Defensoria Pública ela estaria pagando um valor que seria para ela mesma. Isso
porque o orçamento da Defensoria Pública é oriundo do ente público. Assim, se a
União fosse condenada a pagar honorários para a DPU haveria aquilo que, no
Direito Civil, chamamos de confusão (art. 381 do Código Civil), já que os
recursos da DPU vêm do Governo Federal.
A confusão
ocorre quando, na mesma obrigação, se reúne numa única pessoa a qualidade de
credor e devedor. Ex: falece o credor, deixando como único herdeiro o seu
próprio devedor. O instituto está previsto no Código Civil nos seguintes
termos:
Art. 381. Extingue-se a obrigação, desde que na mesma pessoa se
confundam as qualidades de credor e devedor.
Confira um dos precedentes que deu origem à súmula:
(...) Segundo noção clássica do direito das obrigações, ocorre confusão
quando uma mesma pessoa reúne as qualidades de credor e devedor.
2. Em tal hipótese, por incompatibilidade lógica e expressa previsão
legal extingue-se a obrigação.
3. Com base nessa premissa, a jurisprudência desta Corte tem assentado o
entendimento de que não são devidos honorários advocatícios à Defensoria
Pública quando atua contra a pessoa jurídica de direito público da qual é parte
integrante.
4. A contrario sensu, reconhece-se o direito ao recebimento dos
honorários advocatícios se a atuação se dá em face de ente federativo diverso,
como, por exemplo, quando a Defensoria Pública Estadual atua contra Município.
5. Recurso especial provido. Acórdão sujeito à sistemática prevista no
art. 543-C do CPC e à Resolução nº 8/2008-STJ.
STJ. Corte Especial. REsp 1108013/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado
em 03/06/2009.
Por outro lado, mesmo de acordo com o STJ, a Defensoria
Pública teria direito aos honorários caso a ação tivesse sido proposta contra o
Município, por exemplo. Isso porque a Defensoria Pública não integra a mesma
pessoa jurídica do Município.
O STF concorda com esse entendimento?
NÃO. O STF
entende que:
É devido o
pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública, quando representa
parte vencedora em demanda ajuizada contra qualquer ente público, inclusive
aquele que integra.
STF. Plenário.
RE 1.140.005/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 26/6/2023 (Repercussão
Geral – Tema 1002) (Info 1100).
ECs 45/2004, 74/2013 e 80/2014
A concepção exposta na Súmula 421 do STJ parte da
premissa de que a Defensoria Pública seria um órgão subordinado do Estado ou da
União, sem qualquer autonomia.
Assim, parte-se do pressuposto de que os recursos da
Defensoria seriam verbas do Estado ou da União que apenas decide repassá-las ou
não à Instituição, tal qual fosse uma “Secretaria” ou “Ministério”. Isso,
contudo, não é verdade.
A EC 45/2004 incluiu o § 2º ao art. 134 conferindo
autonomia para as Defensorias Públicas Estaduais. Veja o dispositivo que foi
acrescentado:
Art. 134 (...)
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas
autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.
Essa autonomia já foi reconhecida pelo STF inúmeras
vezes, como no exemplo abaixo:
(...) I – A EC 45/04 reforçou a autonomia funcional e administrativa às
defensorias públicas estaduais, ao assegurar-lhes a iniciativa para a
propositura de seus orçamentos (art. 134, § 2º).
II – Qualquer medida normativa que suprima essa autonomia da Defensoria
Pública, vinculando-a a outros Poderes, em especial ao Executivo, implicará
violação à Constituição Federal. (...)
STF. Plenário. ADI 4056, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em
07/03/2012.
Se você reparar bem, no entanto, verá que o § 2º somente
fala em Defensorias Públicas Estaduais. A Defensoria Pública da União e a
Defensoria Pública do Distrito Federal não foram contempladas, de modo que,
mesmo após a EC 45/2004, continuaram subordinadas ao Poder Executivo.
Essa injustificável distorção foi corrigida com a EC
74/2013, que incluiu o § 3º ao art. 134 da CF/88 com a seguinte redação:
Art. 134 (...)
§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do
Distrito Federal.
Dessa forma, a EC 74/2013 conferiu, de forma
indiscutível, autonomia à DPPF e à DPU.
A EC 80/2014 reforçou ainda mais a autonomia da
Instituição.
A EC 80/2014
estendeu às Defensorias Públicas as garantias da unidade, da indivisibilidade e
da independência funcional, asseguradas à magistratura (art. 93, CF), assim
como a competência para propor ao Poder Legislativo alterações na estrutura da
instituição (art. 96, II, CF/88):
Art. 134. (...)
§ 4º São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a
indivisibilidade e a independência funcional, aplicando-se também, no que
couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição
Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)
Para concretizar essa autonomia, o art. 168 da
Constituição, também alterado pela EC nº 45/2004, assegura que “os recursos
correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos
suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão
entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos (...)”.
Assim, ainda que a Constituição não tenha atribuído, de
forma expressa, autonomia financeira à Defensoria, assegurou as duas
prerrogativas que materializam essa autonomia: o poder de elaborar a própria
proposta orçamentária, atendidos os limites previstos na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, e o direito de receber do Estado os recursos correspondentes às
dotações orçamentárias aprovadas até o dia 20 (vinte) de cada mês, sem
possibilidade de contingenciamento de verbas pelo Poder Executivo.
Assim, as reformas trazidas pelas EC 45/2004, 74/2013 e
80/2014 atribuíram autonomia funcional, administrativa e financeira às
Defensorias dos estados e da União.
Portanto, no contexto atual, as Defensorias Públicas são
consideradas órgãos constitucionais independentes, sem subordinação ao Poder
Executivo.
Como deixaram de ser vistas como órgãos auxiliares do
governo, que integram e vinculam-se à estrutura administrativa do
estado-membro, encontra-se superado o argumento de violação do instituto da
confusão (art. 381 do CC).
Diante disso, atualmente é pacífico o entendimento de que
a Defensoria Pública não pode ser considerada como um mero órgão da
Administração Direta. A Defensoria Pública goza de autonomia funcional,
administrativa e orçamentária (art. 134, § 2º, da CF/88), o que a faz ter o
status de órgão autônomo.
Como órgão autônomo, o repasse dos recursos destinados à
Defensoria Pública, assim como ocorre com o Judiciário, com o Legislativo e com
o Ministério Público, é uma imposição constitucional,
devendo ser efetuada sob a forma de duodécimos, até o dia 20 de cada mês,
conforme previsto no art. 168 da CF/88. Nesse sentido decidiu o STF:
(...) 1. Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia
funcional e administrativa, bem como a prerrogativa de formulação de sua
própria proposta orçamentária (art. 134, § 2º, da CRFB/88), por força da
Constituição da República, após a Emenda Constitucional nº 45/2004.
2. O repasse dos recursos correspondentes destinados à Defensoria
Pública, ao Poder Judiciário, ao Poder Legislativo e ao Ministério Público sob
a forma de duodécimos e até o dia 20 de cada mês (art. 168 da CRFB/88) é
imposição constitucional; atuando o Executivo apenas como órgão
arrecadador dos recursos orçamentários, os quais, todavia, a ele não pertencem.
3. O repasse dos duodécimos das verbas orçamentárias destinadas ao Poder
Legislativo, ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública
quando retidos pelo Governado do Estado constitui prática indevida em flagrante
violação aos preceitos fundamentais esculpidos na CRFB/88. (...)
STF. Plenário. ADPF 339, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 18/05/2016.
Assim, a Defensoria Pública possui orçamento próprio e
autonomia para geri-lo. Dentro desse contexto, revela-se incabível falar que
existe confusão quando o Poder Público é condenado a pagar honorários em favor
da Instituição considerando que os recursos da Defensoria Pública não se
confundem com o do ente federativo.
Decisão do STF na AR 1937
Apesar de existirem inúmeras decisões do STF reconhecendo
a autonomia da Defensoria Pública, faltava analisar, de forma específica a
questão dos honorários de acordo com as emendas constitucionais acima
mencionadas. Isso aconteceu inicialmente em 2017 no julgamento da AR 1937 AgR.
O STF decidiu que é possível sim a condenação da União a
pagar honorários advocatícios em favor da DPU, não havendo, no caso, confusão
em virtude da autonomia conferida à Instituição pelas emendas constitucionais
45/2004, 74/2013 e 80/2014.
Veja as
palavras do Ministro Relator Gilmar Mendes na época:
“Percebe-se, portanto, que, após as
Emendas Constitucionais 45/2004, 74/2013 e 80/2014, houve mudança da legislação
correlata à Defensoria Pública da União, permitindo a condenação da União em
honorários advocatícios em demandas patrocinadas por aquela instituição de
âmbito federal, diante de sua autonomia funcional, administrativa e
orçamentária, cuja constitucionalidade foi reconhecida (...)”
Confira a ementa do julgado:
Agravo Regimental em Ação Rescisória. 2. Administrativo. Extensão a
servidor civil do índice de 28,86%, concedido aos militares. 3. Juizado
Especial Federal. Cabimento de ação rescisória. Preclusão. Competência e
disciplina previstas constitucionalmente. Aplicação analógica da Lei 9.099/95.
Inviabilidade. Rejeição. 4. Matéria com repercussão geral reconhecida e
decidida após o julgamento da decisão rescindenda. Súmula 343 STF.
Inaplicabilidade. Inovação em sede recursal. Descabimento. 5. Juros moratórios.
Matéria não arguida, em sede de recurso extraordinário, no processo de origem
rescindido. Limites do Juízo rescisório. 6. Honorários em
favor da Defensoria Pública da União. Mesmo ente público. Condenação.
Possibilidade após EC 80/2014. 7. Ausência de argumentos capazes de
infirmar a decisão agravada. Agravo a que se nega provimento. 8. Majoração dos
honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC). 9. Agravo interno
manifestamente improcedente em votação unânime. Multa do art. 1.021, § 4º, do
CPC, no percentual de 5% do valor atualizado da causa.
STF. Plenário. AR 1937 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em
30/06/2017, Acórdão Eletrônico DJe-175 DIVULG 08-08-2017 PUBLIC 09-08-2017.
Importante
esclarecer que o valor dos honorários não é repassado para os Defensores
Públicos, sendo repassado para um Fundo destinado, exclusivamente, ao
aparelhamento da Defensoria Pública e à capacitação profissional de seus
membros e servidores. É o que prevê a LC 80/2014:
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
(...)
XXI – executar e receber as verbas sucumbenciais decorrentes de sua
atuação, inclusive quando devidas por quaisquer entes públicos, destinando-as a fundos geridos pela Defensoria Pública e destinados,
exclusivamente, ao aparelhamento da Defensoria Pública e à capacitação
profissional de seus membros e servidores; (Incluído pela Lei
Complementar nº 132, de 2009).
Art. 46. Além das proibições decorrentes do exercício de cargo público,
aos membros da Defensoria Pública da União é vedado:
(...)
III - receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários,
percentagens ou custas processuais, em razão de suas atribuições;
Art. 91. Além das proibições decorrentes do exercício de cargo público,
aos membros da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios é
vedado:
(...)
III - receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários,
percentagens ou custas processuais, em razão de suas atribuições;
Art. 130. Além das proibições decorrentes do exercício de cargo público,
aos membros da Defensoria Pública dos Estados é vedado:
(...)
III - receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários,
percentagens ou custas processuais, em razão de suas atribuições;
Tema 1.002
Agora em 2023, o STF confirmou esse entendimento ao
julgar o Tema 1.002 de repercussão geral:
Em razão da autonomia e da relevância institucional das
Defensorias Públicas, é constitucional o recebimento de honorários
sucumbenciais quando estas representarem o litigante vencedor em demanda
ajuizada contra qualquer ente público, ainda que o litígio se dê contra o ente
federativo que integram.
As reformas trazidas pelas EC 45/2004, 74/2013 e 80/2014
atribuíram autonomia funcional, administrativa e financeira às Defensorias dos
estados e da União. Portanto, no contexto atual, as Defensorias Públicas são
consideradas órgãos constitucionais independentes, sem subordinação ao Poder
Executivo. Como deixaram de ser vistas como órgãos auxiliares do governo, que
integram e vinculam-se à estrutura administrativa do estado-membro, encontra-se
superado o argumento de violação do instituto da confusão (art. 381 do Código
Civil).
Vale ressaltar, contudo, que é vedado o rateio, entre os
membros da Defensoria Pública, do valor recebido a título de verbas
sucumbenciais decorrentes de sua atuação judicial. Essa quantia deve ser
destinada, exclusivamente, para a estruturação das unidades dessa instituição,
com vistas ao incremento da qualidade do atendimento à população carente e à
garantia da efetividade do acesso à Justiça.
STF. Plenário.
RE 1.140.005/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 26/06/2023 (Repercussão
Geral – Tema 1.002) (Info 1100).
Aparelhamento da instituição e desestímulo à
litigiosidade infundada
Além da justificativa constitucional para o pagamento de
honorários sucumbenciais às defensorias, a possibilidade de imposição do
pagamento de honorários ao Estado-membro encontra também justificativas do
ponto de vista pragmático: os honorários devem servir ao aparelhamento dessas
instituições e como desestímulo à litigiosidade excessiva.
A atual estrutura da Defensoria Pública, apesar dos
progressos, continua insuficiente para atender todas as comarcas e unidades
jurisdicionais do país, o que compromete diretamente o acesso à justiça da
parte mais pobre da população.
Como vimos
acima, o art. 4º, XXI, da LC nº 80/94 garante à Defensoria o recebimento e a
execução das verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação, inclusive quando
devidas por quaisquer entes públicos, destinando-as a fundos geridos pela
Defensoria Pública e destinados, exclusivamente, ao aparelhamento da Defensoria
Pública e à capacitação profissional de seus membros e servidores:
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
(...)
XXI – executar e receber as verbas sucumbenciais decorrentes de sua
atuação, inclusive quando devidas por quaisquer entes públicos, destinando-as a
fundos geridos pela Defensoria Pública e destinados, exclusivamente, ao
aparelhamento da Defensoria Pública e à capacitação profissional de seus
membros e servidores; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
Com isso, fica claramente demonstrado que o recebimento
de honorários pela Defensoria não corresponde a uma pauta corporativista. Isso
porque tais recursos, em vez de serem rateados entre os defensores, estão
voltados para a melhor formação dos membros da Defensoria Pública e para a
estruturação de suas unidades, contribuindo para o incremento da qualidade do
atendimento à população carente, de forma a garantir a efetividade do acesso à
justiça.
Por outro lado, a possibilidade de imposição de
honorários em favor da Defensoria Pública atua, também, como estímulo à
autocomposição de conflitos, desincentivando a oposição de resistência
injustificada por parte daquele ente público que é legitimamente demandado.
A ausência de condenação do Estado ao pagamento de
honorários de sucumbência à Defensoria Pública pode atuar como estímulo à
interposição de recursos inviáveis e protelatórios pelo ente público,
prolongando em demasia o processo e a solução do conflito de interesses. A
eventual condenação em honorários deve servir como estímulo à resolução
administrativa dos conflitos, em especial por meio da criação de câmaras de
conciliação e mediação de conflitos individuais entre o Estado e a Defensoria
Pública.
Com efeito, o excesso de litigiosidade traz como
consequências negativas não apenas os gastos financeiros, relativos ao custo da
máquina judiciária, mas também uma piora nos serviços prestados por todo o
sistema de justiça, acarretando congestionamento nos juízos e tribunais e perda
de qualidade na prestação jurisdicional, comprometendo o próprio acesso à
Justiça.
No caso das demandas patrocinadas pela Defensoria, essa
sobrecarga penaliza os grupos sociais mais vulneráveis da população, que
demandam da atuação dessa instituição para a efetivação de seus direitos
fundamentais mais básicos.
Foram fixadas as seguintes teses:
1. É devido o pagamento de honorários sucumbenciais à
Defensoria Pública, quando representa parte vencedora em demanda ajuizada
contra qualquer ente público, inclusive aquele que integra;
2. O valor recebido a título de honorários sucumbenciais
deve ser destinado, exclusivamente, ao aparelhamento das Defensorias Públicas,
vedado o seu rateio entre os membros da instituição.
STF. Plenário.
RE 1.140.005/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 26/06/2023 (Repercussão
Geral – Tema 1.002) (Info 1100).
E a Súmula 421 do STJ?
Como a matéria possui natureza constitucional – análise
da autonomia da Defensoria Pública com base no art. 134 da CF/88 – pode-se
concluir que o entendimento manifestado na Súmula 421 está superado e que o
enunciado será provavelmente cancelado formalmente em breve.
