EC 111/2021: Reforma Eleitoral

 

Olá, amigos do Dizer o Direito,

Foi publicada ontem (29/09/2021), a emenda constitucional nº 111, que tratou sobre os seguintes temas:

· disciplinou a realização de consultas populares concomitantes às eleições municipais;

· dispôs sobre o instituto da fidelidade partidária;

· alterou a data de posse de Governadores e do Presidente da República; e

· estabeleceu regras transitórias para distribuição entre os partidos políticos dos recursos do fundo partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e para o funcionamento dos partidos políticos.

Vejamos cada um dos pontos.

 

1. CONSULTAS POPULARES NO MESMO PERÍODO DAS ELEIÇÕES MUNICIPAIS

Antes de mostrar o que mudou na Constituição, é importante fazer algumas breves considerações para que você possa compreender melhor o tema.

 

Formas diretas de exercício da soberania popular

A Constituição Federal (art. 1º, parágrafo único) prevê que todo o poder emana do povo.

O povo exerce esse poder por meio de:

· representantes eleitos (é a atuação dos políticos eleitos com o nosso voto); ou

· diretamente.

 

E como o povo exerce diretamente seu poder?

A própria Constituição Federal (art. 14) fornece três exemplos nos quais o povo, diretamente, toma decisões que seriam, normalmente, praticadas pelos políticos eleitos:

a) plebiscito;

b) referendo;

c) iniciativa popular.

 

No plebiscito e no referendo o povo é consultado para saber se concorda, ou não, com um ato legislativo ou administrativo de relevante interesse público. A diferença entre os dois instrumentos reside no momento em que o povo é consultado:

 

· Plebiscito: o povo é consultado antes de o ato ser praticado. As autoridades ainda estão discutindo se enviam o projeto de lei tratando sobre o tema ou se praticam o ato administrativo e, devido à enorme relevância da decisão, resolvem consultar o povo para saber se eles desejam realmente aquela providência.

Exemplo real: em 1993, o Brasil realizou um plebiscito no qual as pessoas votaram para decidir a forma e o sistema de governo que deveriam ser adotados em nosso país. Havia a opção de voltarmos para uma monarquia ou mantermos a república. Também foi perguntado se o povo queria manter presidencialismo ou se deveríamos adotar o sistema parlamentarista. A maioria votou por mantermos o regime republicano e o sistema presidencialista.

Exemplo hipotético: suponhamos que determinado Prefeito resolva instituir um sistema público de metrô. Ocorre que, para isso, será necessário um vultoso investimento, com a contração, inclusive, de empréstimos. Além disso, existem diversas opiniões contrárias à medida sob o argumento de que seria mais adequado melhorar o sistema de transporte intermunicipal por ônibus. Diante dessa polêmica e considerando que se trata de uma relevante questão local, o Prefeito e a Câmara Municipal resolvem convocar um plebiscito para a população decidir se o Município deve, ou não, tomar todas as medidas legislativas e administrativas para a instalação de um sistema público de metrô.

 

· Referendo: o povo é consultado depois que o ato já foi praticado. As autoridades praticam o ato e depois consultam o povo para saber se eles desejam ratificar (confirmar, manter) essa providência.

Exemplo real: o art. 35, do Estatuto do Desarmamento (Lei 10.826/2003) previu um referendo, a ser realizado em 2005, para que as pessoas decidissem se o comércio de arma de fogo deveria ser proibido em todo território nacional:

 

Existe alguma lei regulamentando a realização de plebiscitos e referendos?

SIM. Trata-se da Lei nº 9.709/98 que assim conceitua os institutos:

                                                   

Quem aprova a convocação de um plebiscito ou referendo?

O Poder Legislativo.

Se a questão for de relevância nacional, o plebiscito ou o referendo serão convocados pelo Congresso Nacional (art. 3º da Lei nº 9.709/98).

Se for um assunto de interesse estadual, a convocação será feita pela Assembleia Legislativa (art. 6º da Lei nº 9.709/98).

Por sua vez, em caso de questão local, o plebiscito ou o referendo serão aprovados pelas Câmaras Municipais.

 

Que organiza e executa o plebiscito o referendo?

A Justiça Eleitoral, que utilizará a mesma estrutura administrativa e operacional destinada às eleições.

O TSE editou, inclusive, a Resolução nº 23.385/2012 para disciplinar o tema:

 

O que fez a EC 111/2021?

Acrescentou dois parágrafos ao art. 14 da CF/88 afirmando que:

· essas consultas, se envolverem questões locais, deverão ser realizadas no mesmo dia das eleições;

· a convocação dessas consultas deverá ser feita até 90 dias antes da data das eleições;

· não é permitida a utilização de propaganda gratuita no rádio e na TV para a divulgação dos argumentos favoráveis e contrários aquilo que está sendo consultado.

 

 

2. INFIDELIDADE PARTIDÁRIA

A EC 111/2021 inseriu um parágrafo no art. 17 da CF/88 tratando sobre infidelidade partidária. Antes de analisarmos o que diz esse dispositivo, acho importante tecer algumas considerações prévias sobre o tema para entendermos melhor a nova previsão.

 

Filiação partidária

No Brasil, a pessoa só pode concorrer a um cargo eletivo se ela estiver filiada a um partido político. Essa exigência está prevista no art. 14, § 3º, V, da CF/88.

 

Infidelidade partidária

Em 2007, mesmo não havendo uma norma expressa na lei ou na CF/88 tratando sobre o tema, o TSE e o STF decidiram que a infidelidade partidária era causa de perda do mandato eletivo. Em outras palavras, o TSE e o STF firmaram a tese jurisprudencial de que, se o titular do mandato eletivo, sem justa causa, sair do partido político no qual foi eleito, ele perderá o cargo que ocupa. O tema era tratado unicamente pela Resolução TSE nº 22.610/2007.

Posteriormente, em 2015, foi editada a Lei nº 13.165/2015, que alterou a Lei nº 9.096/95, passando a tratar expressamente sobre o tema “infidelidade partidária”. Veja o artigo que foi acrescentado naquela época:

 

Em 2017, a EC 97 incluiu o § 5º ao art. 17 tratando, pela primeira vez, sobre infidelidade partidária no texto constitucional. A EC 97/2017 disse que, se um candidato for eleito por um partido que não preencher os requisitos para obter o fundo partidário e o tempo de rádio e TV, este candidato tem o direito de mudar de partido, sem perder o mandato por infidelidade partidária:

 

Agora, em 2021, a EC 111 acrescentou o § 6º ao art. 17 tratando de forma mais detalhada sobre o instituto da infidelidade partidária:

 

A fidelidade partidária só existe para os detentores de cargos eletivos proporcionais (não existe dever de fidelidade partidária para os ocupantes de cargos majoritários)

Sistema eleitoral é o conjunto de regras e técnicas previstas pela CF e pela lei para disciplinar a forma como os candidatos ao mandato eletivo serão escolhidos e eleitos.

No Brasil, atualmente, existem dois sistemas eleitorais:

SISTEMAS ELEITORAIS
MAJORITÁRIO	PROPORCIONAL
O mandato eletivo fica com o candidato ou partido político que obteve a maioria dos votos.   Ganha o candidato mais votado, independentemente dos votos de seu partido.	Terminada a votação, divide-se o total de votos válidos pelo número de cargos em disputa, obtendo-se assim o quociente eleitoral. Ex: na eleição para vereador houve 100 mil votos válidos e eram 20 vagas. Logo, o quociente eleitoral será 5 mil (100.000 : 20 = 5.000).   Em seguida, pega-se os votos de cada partido e divide-se pelo quociente eleitoral, obtendo-se assim o número de eleitos de cada partido (quociente partidário). Ex: o Partido X e seus candidatos tiveram 20 mil votos. Esses 20 mil serão divididos pelo quociente eleitoral (5 mil). Logo, esse partido terá direito a 4 vagas de Vereador (20.000 : 5.000 = 4).   Os candidatos mais bem votados desse partido irão ocupar tais vagas.
No Brasil, é o sistema adotado para a eleição de Prefeito, Governador, Senador e Presidente.	No Brasil, é o sistema adotado para a escolha de Vereador, Deputado Estadual, Deputado Federal e Deputado Distrital.

 

A perda do mandato em razão de mudança de partido somente se aplica para os cargos eletivos proporcionais. Essa sanção não vale para candidatos eleitos pelo sistema majoritário.

Veja a redação da parte inicial do § 6º do art. 17 e note como ela só menciona cargos proporcionais: “Os Deputados Federais, os Deputados Estaduais, os Deputados Distritais e os Vereadores que se desligarem do partido pelo qual tenham sido eleitos perderão o mandato...”

 

Por quê?

No sistema majoritário, o candidato escolhido é aquele que obteve mais votos, não importando o quociente eleitoral nem o quociente partidário.

Nas eleições majoritárias (Prefeito, Governador, Senador e Presidente), os eleitores votam no candidato e não no seu partido político. Desse modo, no sistema majoritário, a imposição da perda do mandato por infidelidade partidária é antagônica (contrária) à soberania popular.

Vale ressaltar que, mesmo antes da EC 111/2021, esse já era o entendimento do STF sobre o tema:

 

O TSE, em sintonia com o STF, já havia editado súmula sobre o tema:

 

Exemplo recente foi o do Presidente Jair Bolsonaro. Ele foi eleito em 2018 pelo PSL, tendo deixado a sigla no fim de 2019. Essa saída da agremiação não configura ato que possa gerar a perda do mandato por infidelidade partidária.

Desse modo, neste ponto, a EC 111/2021 positivou o entendimento do STF.

 

Anuência do partido como hipótese de justa causa para a desfiliação partidária

Como vimos acima, o parágrafo único do art. 22-A da Lei nº 9.096/95 prevê três hipóteses que são consideradas como justa causa para o desligamento da pessoa do partido político. Em outras palavras, se o titular do mandato eletivo proporcional deixar o partido e se verificar uma dessas três situações, ele não perderá o cargo. Reveja o dispositivo:

 

A EC 111/2021 acrescenta uma quarta hipótese: a anuência do partido. Assim, imagine que João foi eleito Deputado Federal pelo partido “X”. Ele deseja deixar a agremiação partidária, mas não está presente nenhuma das hipóteses do parágrafo único do art. 22-A da Lei nº 9.096/95. Isso significa que, ele concretizar a desfiliação, ele perderá o mandato, que será assumido por um suplente do partido “X”. Ocorre que existe uma quarta hipótese na qual ele não sofrerá a sanção: se a direção do Partido “X” conceder a ele uma carta de anuência autorizando que ele deixe a agremiação. Isso foi expressamente consignado no § 6º do art. 17.

Importante esclarecer que, mesmo antes da alteração, o TSE já possuía firme jurisprudência no sentido de que a carta de anuência do partido autoriza a desfiliação sem perda de mandato. Logo, a regra trazida pela Emenda corrobora o entendimento do TSE. Confira:

 

 

 

3. ALTERAÇÃO NA DATA DA POSSE DO PRESIDENTE E GOVERNADORES

Antes: a posse e o início do mandato começavam em 01 de janeiro.

Agora:

· mandato do Presidente terá início em 05 de janeiro;

· mandato do Governador se iniciará em 06 de janeiro.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Antes da EC 111/2021	Depois da EC 111/2021
Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77.	Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de 4 (quatro) anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em 6 de janeiro do ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77 desta Constituição.
Art. 82. O mandato do Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição.	Art. 82. O mandato do Presidente da República é de 4 (quatro) anos e terá início em 5 de janeiro do ano seguinte ao de sua eleição.

 

Obs: o Presidente da República e os Governadores de Estado e do Distrito Federal eleitos em 2022 tomarão posse em 1º de janeiro de 2023, e seus mandatos durarão até a posse de seus sucessores, em 5 e 6 de janeiro de 2027, respectivamente (art. 4º da EC 111/2021).

Assim, as alterações efetuadas nos arts. 28 e 82 da Constituição Federal constantes do art. 1º desta Emenda Constitucional, relativas às datas de posse de Governadores, de Vice-Governadores, do Presidente e do Vice-Presidente da República, serão aplicadas somente a partir das eleições de 2026 (art. 5º da EC 111/2021).

 

4. PARA FINS DE FUNDO PARTIDÁRIO E FEFC, OS VOTOS EM CANDIDATAS MULHERES OU CANDIDATOS NEGROS CONTARÃO EM DOBRO

 

Fundo Partidário

O que é o fundo partidário? Trata-se de um Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos que tenham seu estatuto registrado no Tribunal Superior Eleitoral e prestação de contas regular perante a Justiça Eleitoral.

O fundo partidário é constituído por dotações orçamentárias da União, multas, penalidades, doações e outros recursos financeiros previstos no art. 38 da Lei nº 9.096/95 – Lei dos Partidos Políticos.

Os valores contidos no Fundo Partidário são repassados aos partidos políticos por meio de um cálculo previsto no art. 41-A, da Lei nº 9.096/1995.

Consiste na principal fonte de verbas dos partidos.

 

Para que serve o dinheiro do fundo partidário?

Segundo o art. 44 da Lei nº 9.096/95, os recursos oriundos do Fundo Partidário serão utilizados pelos partidos políticos para:

i) na manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal;

ii) na propaganda doutrinária e política;

iii) no alistamento e campanhas eleitorais;

iv) na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política;

v) na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres;

vi) no pagamento de mensalidades, anuidades e congêneres devidos a organismos partidários internacionais que se destinem ao apoio à pesquisa, ao estudo e à doutrinação política;

vii) no pagamento de despesas com alimentação, incluindo restaurantes e lanchonetes;

viii) na contratação de serviços de consultoria contábil e advocatícia;

ix) na compra ou locação de bens móveis e imóveis, bem como na edificação, construção ou reforma de sedes e afins;

x) no custeio de impulsionamento de conteúdo.

 

Fundo Especial de Financiamento de Campanha

Por outro lado, o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), regulamentado pela Lei nº 9.504/97, é constituído exclusivamente por dotações orçamentárias da União (art. 16-C) e tem por finalidade exclusiva financiar as campanhas eleitorais.

Embora os dois fundos possam ser utilizados para custear despesas com as campanhas eleitorais, o Fundo Partidário tem por objetivo primário a manutenção e o funcionamento dos partidos políticos. Já o FEFC, como o próprio nome já diz, somente pode ser aplicado nas despesas de campanha.

 

E como são distribuídos esses recursos?

Há regras específicas nas Leis nº 9.095/95 e nº 9.504/97:

FUNDO PARTIDÁRIO (Art. 41-A, da Lei 9.096/95)

FEFC (art. 16-D, da Lei 9.504/97)

I - 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos recursos do Fundo Partidário; e                    (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)   II - 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

I - 2% (dois por cento), divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;   II - 35% (trinta e cinco por cento), divididos entre os partidos que tenham pelo menos um representante na Câmara dos Deputados, na proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados;   III - 48% (quarenta e oito por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes na Câmara dos Deputados, consideradas as legendas dos titulares;   IV - 15% (quinze por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares.

 

O que a EC 111 alterou?

São diversas as iniciativas tendentes a aumentar a participação de mulheres e da população negra na política. No caso das mulheres, por exemplo, a lei já obriga os partidos políticos a investirem recursos públicos em programas de incentivo à participação feminina, bem como destinar, no mínimo, 30% das vagas para candidaturas de cada sexo.

No entanto, essas ações não vêm apresentando resultados satisfatórios, pois, na prática, o que se observa é que os partidos registram candidaturas femininas politicamente inviáveis, apenas para cumprir a obrigação legal.

Visando reverter essa situação, a EC 111 objetivou criar um incentivo financeiro para promover as candidaturas femininas.

Como já mencionado anteriormente, a maior parte dos recursos do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha é distribuída segundo a quantidade de votos obtidos pelo partido político para a Câmara dos Deputados nas últimas eleições.

O que a Emenda Constitucional fez foi criar uma ação afirmativa temporária para os pleitos 2022 e 2030, de forma a considerar em dobro os votos dados a candidatas mulheres ou candidatos negros.

Por exemplo, em uma situação hipotética, na distribuição dos recursos, poderíamos imaginar que um partido que obteve 1.000.000 de votos, dos quais 100.000 foram em candidatos negros e outros 100.000 foram em candidatas mulheres. O cálculo ficaria assim:

	ANTES DA EMENDA	DEPOIS DA EMENDA
Votos em candidatas mulheres	100.000	200.000 (os 100.000 votos serão considerados em dobro)
Votos em candidatos negros	100.000	200.000 (os 100.000 votos serão considerados em dobro)
Demais votos	800.000	800.000
Total de votos a ser considerado para distribuição do FEFC e do Fundo Partidário	1.000.000 votos	1.200.000 votos

 

E se o partido eleger uma candidata negra do sexo feminino, como ficaria contagem dos votos para distribuição dos recursos?

Nesse caso, a contagem em dobro poderá será feita apenas uma vez, ou seja, se a candidata obteve 100.000 votos, serão considerados 200.000 votos para efeito dessa distribuição. É o que dispõe o parágrafo único do art. 2º:

 

5. INCORPORAÇÃO DE PARTIDOS

A incorporação dos partidos ocorre quando um partido (incorporado) é absorvido por outro (incorporador), segundo as regras do art. 29, da Lei 9.096/95:

 

Com o objetivo de reduzir o número de partidos em atividade, as últimas reformas eleitorais reduziram sobremaneira o repasse de recursos públicos para agremiações com inexpressiva representação do Congresso Nacional.

Como exemplos, o Partido Republicado Progressista (PRP) foi incorporado ao Patriota; o Partido Pátria Livre foi incorporado ao Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e o Partido Humanista da Solidariedade (PHS) foi incorporado ao Podemos.

Acontece que, após as incorporações, verificou-se na prática que muitos órgãos partidários municipais e estaduais dos partidos incorporados estavam irregulares (ausência de prestação de contas, multas por aplicação irregular de recursos etc). Diante da inexistência de previsão legal específica, a Justiça Eleitoral passou a direcionar a cobrança dessas penalidades ao partido incorporador.

Para evitar esse redirecionamento das cobranças até a edição de norma específica sobre a matéria, a EC 111 trouxe a seguinte regra:

 

6. ANOTAÇÕES RELATIVAS ÀS ALTERAÇÕES DOS ESTATUTOS DOS PARTIDOS POLÍTICOS

O fundamento jurídico para essa alteração seja garantir a autonomia partidária, evitando a interferência externa sobre as regras estatutárias da agremiação.

 

VIGÊNCIA

A EC 111/2021 entrou em vigor na data de sua publicação (29/09/2021).