Como
funciona o procedimento de concessão da aposentadoria, reforma ou pensão no
serviço público?
O
departamento de pessoal do órgão ou entidade ao qual o servidor está vinculado
analisa se ele preenche os requisitos legais para a aposentadoria e, em caso
afirmativo, concede o benefício. Esse momento, no entanto, é chamado ainda de
“concessão inicial” da aposentadoria, considerando que ainda haverá um controle
de legalidade a ser feito pelo Tribunal de Contas. Somente após passar por esse
controle do Tribunal de Contas é que a aposentadoria poderá ser considerada
definitivamente concedida.
Diante
disso, qual é a natureza jurídica do ato de aposentadoria?
Trata-se
de um ato administrativo complexo (segundo o STJ e o STF).
O
ato administrativo complexo é aquele que, para ser formado, necessita da
manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos.
Assim,
a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo,
que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pela Corte de
Contas.
Obs:
a doutrina critica bastante esse enquadramento, mas foi como decidiram os
Tribunais Superiores.
O
TCU possui um prazo para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma ou pensão?
SIM. Por motivos de segurança jurídica
e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se um prazo
para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional previsto no art. 71,
III, da CF/88:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade
dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas
as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
E
qual é esse prazo?
5
anos, com base no art. 1º do Decreto 20.910/1932:
Art. 1º As dívidas passivas da União,
dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra
a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza,
prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Vale
ressaltar que esse Decreto 20.910/1932 foi recepcionado pela CF/88 com status
de lei ordinária.
Alguns
de vocês podem estar pensando: mas esse art. 1º do Decreto 20.910/1932 trata do
prazo prescricional de pretensões propostas por particulares contra o Poder
Público... Por que ele se aplica nesse caso do Tribunal de Contas?
Na
verdade, não existe realmente uma lei que preveja um prazo específico para essa
hipótese. Não há uma lei disciplinando o prazo para que o Tribunal de Contas
analise a concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.
Diante
da inexistência de norma que incida diretamente sobre a hipótese, aplica-se ao
caso o disposto no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB):
Art. 4º Quando a lei for omissa, o
juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios
gerais de direito.
Assim,
o STF, invocando o princípio da isonomia, entendeu que o mais correto seria
aplicar, por analogia, o prazo do art. 1º do Decreto 20.910/1932.
O
raciocínio do STF foi o seguinte: ora, se o administrado tem o prazo de 5 anos
para pleitear seus direitos contra a Fazenda Pública, deve-se considerar que o
Poder Público, no exercício do controle externo (Tribunal de Contas), também
possui o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao
administrado. Isso é isonomia.
Desse
modo, a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o Tribunal de
Contas proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria,
reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados.
A partir
de quando é contado esse prazo de 5 anos?
Esse
prazo de 5 anos começa a ser contado no dia em que o processo chega ao Tribunal
de Contas.
Assim,
se o processo de concessão inicial da aposentadoria chega ao Tribunal de Contas
no dia 02/02/2015, a Corte de Contas terá até o dia 02/02/2020 para julgar a
legalidade deste ato.
Se
passar o prazo, o Tribunal de Contas não poderá mais rever esse ato. Esgotado o
prazo, considera-se que a aposentadoria, reforma ou pensão está definitivamente
registrada, mesmo sem ter havido a análise pelo Tribunal de Contas.
Esse
prazo de 5 anos vale também para o âmbito estadual (TCEs) ou só para o TCU?
O entendimento vale tanto para o Tribunal de Contas da
União como para os Tribunais de Contas estaduais.
Em
suma:
Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da
confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco
anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva
Corte de Contas.
STF. Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em
19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445) (Info 967).
A SV 3 POSSUÍA UMA EXCEÇÃO, QUE DEIXA DE EXISTIR
Quando o
Tribunal de Contas faz o controle de legalidade do ato de “concessão inicial”
da aposentadoria, reforma ou pensão, é necessário que ele assegure contraditório
e ampla defesa ao interessado?
NÃO. Isso porque quando o Tribunal de Contas aprecia,
para fins de registro, a legalidade das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, não há litígio ou acusação,
mas tão somente a realização de um ato administrativo. Logo, não havendo
litígio, não é necessário contraditório ou ampla defesa.
Para que não houvesse dúvidas quanto a isso, o STF
editou, em 30/05/2007, uma súmula:
Súmula Vinculante
3-STF: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou
revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a
apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma
e pensão.
++
(Juiz Federal TRF4 2014): Excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, nos processos perante o
Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa
quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo
que beneficie o interessado. (CERTO)
A análise da aposentadoria ou pensão
representa o exercício de uma competência constitucional do Tribunal de Contas (art.
71, III), motivo pelo qual ocorre sem a participação dos interessados e,
portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade
dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas
as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
A SV possuía uma exceção
A jurisprudência do STF, antes do RE
636553/RS (Tema 445), havia construído uma exceção à SV 3: se o Tribunal de
Contas tivesse demorado mais do que 5 anos para analisar a concessão inicial da
aposentadoria, ele teria que permitir contraditório e ampla defesa ao
interessado.
Essa exceção deixou de existir com
o julgamento do RE 636553/RS.
O STF passou a dizer que, se o
Tribunal de Contas demorar mais que 5 anos para julgar a aposentadoria, reforma
ou pensão, o ato é considerado definitivamente registrado.
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Antes do RE 636553/RS (Tema 445)
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Depois do RE
636553/RS (Tema 445)
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Não havia prazo para o Tribunal de Contas apreciar a
legalidade do ato de concessão inicial da aposentadoria, reforma ou pensão.
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O Tribunal de Contas possui o prazo de 5 anos para apreciar a legalidade do ato de concessão
inicial da aposentadoria, reforma ou pensão.
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Se o Tribunal de Contas demorasse mais de 5 anos
para apreciar a legalidade do ato, ele continuaria podendo examinar, mas
passava a ser necessário garantir contraditório e ampla defesa ao
interessado.
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Se o Tribunal de Contas demorar mais de 5 anos para
apreciar a legalidade, ele não poderá mais rever esse ato. Esgotado o prazo,
considera-se que a aposentadoria, reforma ou pensão está definitivamente
registrada, mesmo sem ter havido a análise pelo Tribunal de Contas.
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Esse prazo de 5 anos era contado a partir da data
da chegada, ao TCU, do processo administrativo de concessão inicial da
aposentadoria, reforma ou pensão.
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Mesma regra. O prazo de 5 anos para que o Tribunal
de Contas julgue a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria,
reforma ou pensão, é contado da chegada do processo à respectiva Corte de
Contas.
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A SV 3 possuía uma exceção.
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A SV não possui mais exceção. Em nenhum caso será
necessário contraditório ou ampla defesa.
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