Improbidade administrativa
Improbidade administrativa é...
- um ato praticado pelo agente público,
- com ou sem a participação de um particular,
- e que gera enriquecimento ilícito,
- causa prejuízo ao erário ou
- atenta contra os princípios da Administração Pública.
Previsão constitucional
Existem quatro dispositivos na CF/88 que versam sobre o
tema: art. 14, § 9º; art. 15, V; art. 37, § 4º; art. 85, V. Deve-se mencionar
ainda o art. 97, § 10, III, do ADCT.
Para fins de direito
administrativo, a previsão mais importante é a do art. 37, § 4º:
Art. 37 (...)
§ 4º Os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Sanções decorrentes do ato de improbidade administrativa previstas na
Lei
A Lei nº 8.429/92 disciplina os aspectos materiais e
processuais decorrentes do ato de improbidade administrativa.
Esta Lei prevê, em seu art. 12, que o indivíduo condenado
por ato de improbidade administrativa poderá receber as seguintes sanções:
• perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio;
• perda da função pública;
• suspensão dos direitos políticos;
• proibição de contratar com o poder público ou receber
benefícios;
• proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios;
• multa civil;
• ressarcimento integral do dano.
Veja a redação do art. 12:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato
de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada
ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o
valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10,
ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11,
ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até
cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
IV - na hipótese prevista no art.
10-A, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a
8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício
financeiro ou tributário concedido.
A Lei nº 8.429/92 poderia prever outras sanções além daquelas fixadas
no art. 37, § 4º da CF/88?
SIM. O rol de sanções trazido pelo § 4º do art. 37 da CF/88
é exemplificativo. Desse modo, é constitucional a ampliação das sanções
realizada pela Lei nº 8.429/92.
Sanções dependem do tipo de ato de improbidade
Vale ressaltar que as sanções aplicadas irão variar de
acordo com o tipo de ato de improbidade administrativa que foi praticado.
Assim, por exemplo, se o agente foi condenado pelo art. 9º
da Lei de Improbidade, terá seus direitos políticos suspensos pelo prazo de 8 a
10 anos. Por outro lado, se praticou o art. 10 ou art. 10-A da Lei, essa
suspensão será de 5 a 8 anos. Por fim, no caso do art. 11, a suspensão será de
3 a 5 anos.
O juiz é obrigado a aplicar todas as sanções previstas para o tipo?
NÃO. Não se exige que todas as
sanções sejam aplicadas cumulativamente. É possível a incidência cumulativa ou
isolada das sanções. Essa opção dependerá da gravidade do fato e da extensão do
dano causado. É a conclusão que se extrai da redação do art. 12:
Art. 12. Independentemente das sanções
penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
(...)
Parágrafo único. Na fixação das penas
previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim
como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Esse é também o entendimento do STJ:
Cada inciso do art. 12 da Lei
8.429/1992 traz uma pluralidade de sanções, que podem ser aplicadas
cumulativamente ou não.
STJ. 2ª Turma. REsp 1280973/SP, Rel.
Min. Eliana Calmon, julgado em 17/12/2013.
Assim, o magistrado não está obrigado a aplicar
cumulativamente todas as penas previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92,
podendo, mediante adequada fundamentação, fixá-las e dosá-las segundo a
natureza, a gravidade e as consequências da infração (STJ. 2ª Turma. REsp
1134461/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 03/08/2010).
Pode o magistrado aplicar um sistema misto de sanções, utilizando-se de
mais de um inciso do rol do art. 12 da LIA?
NÃO. Cada inciso do art. 12 da Lei refere-se a uma hipótese
de improbidade administrativa, não tendo a lei autorizado que o juiz faça uma
combinação de sanções.
O juiz pode aplicar uma sanção abaixo ou acima dos patamares legais?
Ex: o art. 12, III, prevê que, no caso do ato de improbidade do art. 11, a
suspensão dos direitos políticos é de 3 a 5 anos. Pode o magistrado fixar a
suspensão em 1 ano, por exemplo?
NÃO. A sanção deverá obedecer aos parâmetros previstos na
lei. Nesse sentido: STJ. 2ª Turma. REsp 1.582.014-CE, Rel. Min. Humberto
Martins, julgado em 7/4/2016 (Info 581).
Perda da função pública
Conforme vimos acima, uma das sanções que podem ser
cominadas ao sujeito condenado por ato de improbidade administrativa consiste
na “perda da função pública”.
Extensão do termo “função pública”
Quando a Lei fala em “função pública”, isso deve ser
interpretado de forma bem ampla, abrangendo servidores públicos estatutários,
servidores ocupantes de cargo em comissão, empregados públicos, titulares de
mandato eletivo etc.
O que acontece se, no momento do trânsito em julgado, o condenado ocupa
cargo diferente daquele que exercia na prática do ato?
Se
o agente público tiver mudado de cargo, ele poderá perder aquele que
atualmente ocupa? Ex: em 2012, João, na época Vereador, praticou um ato de
improbidade administrativa; o MP ajuizou ação de improbidade contra ele; em
2018, a sentença transitou em julgado condenando João à perda da função
pública; ocorre que João é atualmente Deputado Estadual; ele perderá o cargo
de Deputado?
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NÃO
Posição da
1ª Turma do STJ
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SIM
Posição da
2ª Turma do STJ
e da
doutrina majoritária
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O condenado só perde a
função pública que ele utilizou para a prática do ato de improbidade.
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O agente perde a função
pública que estiver ocupando no momento do trânsito em julgado, ainda que
seja diferente daquela que ocupava no momento da prática do ato de
improbidade.
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As normas que descrevem
infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de
legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva.
Assim,
a sanção de perda da função pública prevista no art. 12 da Lei nº 8.429/92
não pode atingir cargo público diverso daquele que serviu de instrumento para
a prática da conduta ilícita.
STJ. 1ª Turma. AgInt no
REsp 1423452/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 01/03/2018.
STJ. 1ª Turma. REsp
1766149/RJ, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 08/11/2018.
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A sanção de perda da função
pública visa a extirpar da Administração Pública aquele que exibiu
inidoneidade (ou inabilitação) moral e desvio ético para o exercício da
função pública, abrangendo qualquer atividade que o agente esteja exercendo
no momento do trânsito em julgado da condenação.
STJ. 2ª Turma. RMS 32.378/SP, Rel. Min.
Humberto Martins, julgado em 05/05/2015.
STJ. 2ª Turma. REsp
1.297.021/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 20/11/2013.
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É possível aplicar cassação de aposentadoria como sanção por ato de
improbidade?
O art. 12 da Lei nº 8.429/92 não prevê
a cassação de aposentadoria como sanção. Mesmo assim, é possível a sua
imposição? O indivíduo que praticar ato de improbidade administrativa poderá
receber, como punição, a cassação de sua aposentadoria?
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NÃO
Posição da 1ª Turma do STJ
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SIM
Posição da 2ª Turma do STJ
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O art. 12 da Lei nº 8.429/92,
quando cuida das sanções aplicáveis aos agentes públicos que cometem atos de
improbidade administrativa, não prevê a cassação de aposentadoria, mas tão só
a perda da função pública.
As normas que descrevem
infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de
legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva.
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É possível a aplicação da
pena de cassação de aposentadoria, ainda que não haja previsão expressa na
Lei nº 8.429/92. Isso porque se trata de uma decorrência lógica da perda de
cargo público, sanção essa última expressamente prevista no referido texto
legal.
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STJ. 1ª Turma. AgInt no
REsp 1643337/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 19/04/2018.
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STJ. 2ª Turma. AgInt no
REsp 1628455/ES, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 06/03/2018.
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