NOÇÕES
GERAIS SOBRE DESAPROPRIAÇÃO
Em que consiste?
Desapropriação é:
- o procedimento administrativo
- pelo qual o Poder Público transfere
para si,
- compulsoriamente,
- a propriedade de bem pertencente a
terceiro,
- por razões de utilidade pública,
- de necessidade pública, ou
- de interesse social,
- pagando, por isso, indenização
prévia, justa e, como regra, em dinheiro.
Trata-se de forma originária de
aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior.
Ação de desapropriação
Trata-se de ação proposta pelo Poder
Público contra o expropriado que não concordou com o valor oferecido como
indenização pela desapropriação de seu bem.
Na petição inicial deve constar o valor
da indenização oferecida ao expropriado.
Perícia
O juiz, quando recebe a Inicial, já
determina a realização da prova pericial sobre o bem.
Contestação
A contestação somente poderá versar
sobre:
• vício do processo judicial (questões
processuais);
• impugnação do preço (valor da
indenização).
Imissão provisória na posse
Em regra, a posse do Poder Público
sobre o bem somente ocorre quando tiver terminado o processo de desapropriação
e paga a indenização.
No entanto, o juiz pode determinar a
imissão provisória na posse, ou seja, que o Poder Público fique com a posse do
bem mesmo antes do processo chegar ao fim.
Requisitos para a imissão provisória
Para a imissão provisória na posse são
necessários dois requisitos:
• urgência da medida;
• depósito do valor do bem, segundo
critérios definidos na lei.
Cumpridos os requisitos acima, é
direito subjetivo do expropriante a imissão provisória.
Decisão concessiva de imissão
provisória na posse e aquisição da propriedade pelo expropriante
Veja
recente mudança operada no DL 3.365/41 pela Lei nº 13.465/2017:
Art. 34-A. Se houver concordância,
reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na
posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente
registro da propriedade na matrícula do imóvel.
§ 1º A concordância escrita do
expropriado não implica renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado
em juízo.
§ 2º Na hipótese deste artigo, o
expropriado poderá levantar 100% (cem por cento) do depósito de que trata o
art. 33 deste Decreto-Lei.
§ 3º Do valor a ser levantado pelo
expropriado devem ser deduzidos os valores dispostos nos §§ 1º e 2º do art. 32
deste Decreto-Lei, bem como, a critério do juiz, aqueles tidos como necessários
para o custeio das despesas processuais.
Sentença
O juiz, com base no laudo pericial,
fixará na sentença o valor da justa indenização.
A sentença que julga a desapropriação
gera os seguintes efeitos:
• autoriza a imissão definitiva na posse;
• constitui título hábil para o
registro da propriedade do bem no Registro de Imóveis. Vale ressaltar que o
momento da aquisição da propriedade é a data em que se efetiva o pagamento do
preço.
Valor da indenização
O
Decreto-Lei nº 3.365/41 determina que o valor da indenização será calculado com
base no preço do imóvel no momento da perícia (avaliação). Veja:
Art. 26. No valor da indenização, que
será contemporâneo da avaliação, não se incluirão os direitos de terceiros
contra o expropriado.
Decreto-Lei nº 3.365/41 e MP 2.183-56/2001
O DL 3.365/41 trata sobre
desapropriação por utilidade pública.
A MP 2.183-56/2001 promoveu
diversas alterações no DL 3.365/41.
Destaco aqui duas mudanças feitas
pela MP 2.183-56/2001 no DL 3.365/41:
• acrescentou o art. 15-A;
• modificou a redação do § 1º do
art. 27.
O Conselho Federal da OAB ajuizou
ADI contra essas duas modificações acima mencionadas (ADI 2332).
Vamos analisar aqui o que o STF
decidiu.
PERCENTUAL
DE JUROS COMPENSATÓRIOS
Juros compensatórios na
desapropriação
Vimos acima que o juiz pode
autorizar que, antes de a ação de desapropriação chegar ao fim, o Poder Público
já assuma a posse do bem desapropriado. A isso se chama de imissão provisória
na posse.
Ocorre que, se o valor da
indenização fixada na sentença for maior do que a quantia oferecida pelo Poder
Público, isso significa que o proprietário do bem estava certo ao questionar
esse valor e que ele foi “injustamente” retirado prematuramente da posse de seu
bem. Digo “injustamente” porque o valor oferecido era menor realmente do que o preço
devido.
Assim, a legislação, como forma
de compensar essa perda antecipada do
bem, prevê que o expropriante deverá pagar juros compensatórios ao expropriado.
Desse modo, os juros
compensatórios na desapropriação são aqueles fixados com o objetivo de
compensar o proprietário em razão da ocorrência de imissão provisória na posse.
Qual é o termo inicial dos juros
compensatórios?
Os juros compensatórios são
contados desde a data de imissão na posse.
Qual é a taxa dos juros
compensatórios?
É importante, no entanto,
fazermos um breve histórico sobre o tema:
• 1941: na redação original do DL
3.365/1941 não havia previsão do pagamento de juros compensatórios nos casos de
imissão provisória na posse do bem expropriado;
• 1963: o STF, por criação
jurisprudencial, entende que devem ser pagos juros compensatórios e edita a
Súmula 164 com a seguinte redação: “No processo de desapropriação, são devidos
juros compensatórios desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz,
por motivo de urgência.”. Como não havia um percentual previsto no DL
3.365/1941, a jurisprudência entendeu àquela época que o percentual dos juros
compensatórios deveria ser fixado em 6% ao ano, com base no Código Civil de
1916.
• 1984: o Brasil vivia um cenário
de inflação crônica com a perda do poder aquisitivo da moeda sem que existissem
mecanismos de correção monetária. Tudo isso, aliado à excessiva demora dos
processos de desapropriação, bem como a disposição da Lei da Usura que limita a
taxa de juros ao dobro da legalmente prevista, levaram o STF a modificar a jurisprudência
e passar a entender que os juros deveriam ser fixados em 12% ao ano, correspondente
ao dobro dos juros legais do Código Civil de 1916. Foi, então, editada a Súmula
618, com a seguinte redação: “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos
juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.”
• 1997 (11/06/1997): o Governo
editou a MP 1.577/1997 reduzindo os juros compensatórios para 6% ao ano. Nas
sucessivas edições da Medida Provisória até chegar à MP 2.183-56, a redação foi
alterada para estabelecer a taxa em “até 6%”, além do ônus do proprietário de
provar a perda da renda sobre o imóvel como condição para o deferimento do
pagamento dos juros compensatórios e afastar o pagamento quando o grau de
utilização e eficiência na exploração da
propriedade forem iguais a zero.
• 2001: o STF concedeu medida
liminar nesta ADI 2332/DF declarando inconstitucional a redução dos juros para
6% e determinando a volta da taxa fixa para 12%. A decisão do STF foi publicada
em 13/09/2001. Vale ressaltar, no entanto, que essa decisão do STF foi ex nunc (para frente). Assim, a MP
1.577/97 produziu efeitos no período de 11/06/1997 a 13/09/2001. Neste período,
a taxa de juros foi de 6%, voltando a 12% após a decisão liminar do STF na ADI
2332/DF. Na mesma decisão foi suspensa a eficácia dos §§1º e 2º do art. 15-A,
que tratam das condicionantes para incidência de juros compensatórios
(comprovação de perda de renda e grau de utilização).
Qual foi o novo “capítulo” desse
enredo?
O STF julgou o mérito da ADI
2332/DF e resolveu alterar a decisão liminar que havia tomado em 2001.
Agora, em
2018, o STF, ao julgar em definitivo a ADI 2332/DF, decidiu que é
constitucional o percentual fixo de
6% previsto no art. 15-A do DL 3.365/1941. Veja a redação do dispositivo:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse
social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o
preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em
termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por
cento ao ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar
da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela MP
2.183-56, de 2001)
Assim, o Plenário do STF
reconheceu a constitucionalidade do percentual de juros compensatórios de 6% ao
ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na
posse de seu bem.
Com essa
decisão estão superadas as Súmulas 618 do STF e 408 do STJ:
Súmula 618-STF: Na desapropriação,
direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento)
ao ano.
Súmula 408-STJ: Nas ações de
desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória
1.577 de 11/06/1997 devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e a partir de
então, em 12% ao ano, na forma da Súmula 618 do Supremo Tribunal Federal.
Resumindo:
|
Período aproximado
|
Taxa de juros compensatórios
|
Fundamento
|
|
De
1941 até 1963
|
Não
havia
|
Ausência
de previsão no DL
|
|
De
1963 até 1984
|
6%
ao ano (0,5% ao mês)
|
Súmula
164-STF e CC-1916
|
|
De
1984 até 10/06/97
|
12%
(1% ao mês)
|
Súmula
618-STF
|
|
De
11/06/1997 a 13/09/2001
|
6%
(0,5% ao mês)
|
MP
1.577/97 reeditada sucessivas vezes até a MP 2.183-56.
|
|
De
14/09/2001 a 28/05/2018
|
12%
(1% ao mês)
|
Decisão
liminar na ADI 2332 e Súmula 408-STJ
|
|
A
partir de 28/05/2018*
|
6%
(0,5% ao mês)
|
Decisão
final na ADI 2332 e art. 15-A do DL 3.365/41
|
* considerando que haja modulação
dos efeitos e que a decisão final na ADI 2332 não tenha efeitos ex tunc.
PERCENTUAL
DE JUROS COMPENSATÓRIOS
O STF
declarou inconstitucional o vocábulo “até” utilizado no art. 15-A do DL
3.365/1941:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse
social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o
preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em
termos reais, incidirão juros compensatórios de ATÉ seis por cento ao
ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da
imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela MP
2.183-56, de 2001)
A utilização do termo “até” para
a fixação da taxa de juros a ser aplicada nos casos de imissão provisória na
posse cria insegurança jurídica e institui regime de discricionariedade
injustificado. Isso porque não faz sentido a taxa de juros ser variável sem
qualquer justificativa lógica. Isso viola a determinação do texto
constitucional de que o expropriado deverá receber justa indenização.
JUROS
INCIDEM SOBRE A DIFERENÇA ENTRE 80% DO PREÇO OFERTADO EM JUÍZO E O VALOR DO BEM
FIXADO NA SENTENÇA
O STF decidiu interpretar
conforme a Constituição o caput do art. 15-A do DL 3.365/41 de modo a entender
que a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença eventualmente
apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença.
Isso para que não se reste vulnerado o princípio constitucional do prévio e
justo preço.
Veja um exemplo para entender
melhor o tema:
O Estado ajuizou ação de
desapropriação contra João oferecendo R$ 100 mil pelo imóvel.
O art. 33, § 2º do DL autoriza
que o proprietário, mesmo que discorde do valor, levante (saque) 80% da quantia
oferecida, o que foi feito por João.
O juiz deferiu a imissão
provisória na posse.
Ao final, após a perícia, o juiz
fixou em R$ 300 mil o valor da indenização a ser paga ao proprietário (valor
real do imóvel).
Pela
interpretação literal do art. 15-A, os 6% de juros compensatórios
deveriam incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (300) e o
preço ofertado em juízo (100). Assim, os juros compensatórios seriam 5% de 200
(6% de 300-100). Veja a redação do dispositivo:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse
social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo
divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na
sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de
até seis por
cento ao ano sobre o valor da diferença
eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de
juros compostos. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
O STF afirmou que deve ser dada
uma interpretação conforme a esse dispositivo. Assim, a taxa de juros (6%) deve
incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (300) e 80% do preço
oferecido pelo Poder Público (em nosso exemplo, 80% de 100 = 80). Assim,
segundo o STF, os juros compensatórios seriam 6% de 220 (6% de 300-80).
Repare que a determinação do STF
protege o proprietário do bem desapropriado e tem por base o seguinte
raciocínio: ora, o proprietário só poderá levantar 80% do preço oferecido. É
esse valor que ele ficará consigo antes de o processo terminar. Logo, se a
sentença afirma que o bem vale mais que isso, significa que ele (proprietário)
ficou durante todo o processo injustamente privado dessa quantia. Dessa forma,
os juros compensatórios devem incidir sobre essa diferença.
CONSTITUCIONALIDADE
DOS §§ 1º E 2º DO ART. 15-A DO DL 3.365/41
Os §§ 1º e 2º
do art. 15-A do DL 3.365/41 preveem o seguinte:
Art. 15-A (...)
§ 1º Os juros compensatórios
destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo
proprietário. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
§ 2º Não serão devidos juros
compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de
eficiência na exploração iguais a zero. (Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
Ao apreciar a medida liminar, em
2001, o STF havia considerado que esses dispositivos seriam inconstitucionais.
O argumento utilizado, na época, foi o de que os juros compensatórios seriam devidos
mesmo que o imóvel não gerasse renda. Isso porque o proprietário estaria sendo indenizado
por ter ficado sem seu bem.
Agora, em 2018, ao apreciar o
mérito da ação, o STF mudou de entendimento e decidiu que os §§ 1º e 2º
do art. 15-A do DL 3.365/41 são CONSTITUCIONAIS.
Prevaleceu o voto do Min.
Alexandre de Moraes, que afirmou que tais dispositivos não violam o direito de
propriedade nem vulneram o caráter justo da indenização. Isso porque é correto
dizer que os juros compensatórios destinam-se a compensar tão somente a perda
de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário.
A perda da propriedade é
compensada pelo valor principal, pela correção monetária e pelos juros
moratórios. Em suma, os juros compensatórios não têm a função de indenizar o
valor da propriedade em si, senão o de compensar a perda da renda decorrente da
privação da posse e da exploração econômica do bem entre a data da imissão na
posse pelo poder público e transferência compulsória ao patrimônio público, que
ocorre com o pagamento do preço fixado na sentença.
Em suma, os dispositivos
impugnados são constitucionais e condicionam a condenação do Poder Público ao
pagamento aos juros compensatórios aos seguintes requisitos:
a) ter ocorrido imissão
provisória na posse do imóvel;
b) a comprovação pelo proprietário da perda da renda sofrida pela
privação da posse;
c) o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na
exploração superiores a zero.
INCONSTITUCIONALIDADE
DO § 4º DO ART. 15-A DO DL 3.365/41
O § 4º do
art. 15-A do DL 3.365/41 possui a seguinte redação:
Art. 15-A (...)
§ 3º O disposto no caput deste artigo
aplica-se também às ações ordinárias de indenização por apossamento
administrativo ou desapropriação indireta, bem assim às ações que visem a
indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles
destinados à proteção ambiental, incidindo os juros sobre o valor fixado na sentença.
(Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
§ 4º Nas ações referidas no § 3º, não
será o Poder Público onerado por juros compensatórios relativos a período
anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação.
(Incluído pela MP 2.183-56, de 2001)
O § 3º trata das seguintes ações:
• Ações ordinárias de indenização
por apossamento administrativo ou desapropriação indireta;
• Ações que visem a indenização por
restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles destinados
à proteção ambiental.
Esse § 3º é constitucional porque
tais ações devem receber o mesmo tratamento da desapropriação no que tange aos
juros. Assim, se o Poder Público realizar o apossamento administrativo, sem acordo
administrativo ou processo judicial, os juros compensatórios são devidos, com
as mesmas condicionantes dos §§1º e 2º,
a contar da data do esbulho (imissão na posse).
Por outro lado, o STF entendeu
que o § 4º é INCONSTITUCIONAL. Isso porque ele exclui indevidamente o direito
aos juros compensatórios, violando a exigência constitucional de justa
indenização (art. 5º, XXIV) e o direito fundamental de propriedade (art. 5º,
XXII). Como já dito, tais ações devem receber o mesmo tratamento da
desapropriação no que tange aos juros.
REGRAS
SOBRE HONORÁRIOS FIXADAS NO § 1º DO ART. 27 DO DL 3.365/41
O § 1º do
art. 27 do DL 3.365/41 previu a seguinte regra envolvendo honorários
advocatícios na desapropriação:
Art. 27 (...)
§ 1º A sentença que fixar o valor da
indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o
desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e
cinco por cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4º do art. 20
do Código de Processo Civil, não podendo os honorários ultrapassar
R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais). (Redação dada MP
2.183-56, de 2001) Obs: a referência é ainda
ao CPC/1973.
Dessa forma, o § 1º do art. 27
prevê a condenação do ente desapropriante em um percentual de honorários que
varia de 0,5% a 5%, sobre a diferença do valor oferecido pelo Poder Público e
aquele estabelecido na sentença da ação de desapropriação.
O STF afirmou que é
constitucional essa previsão de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a
concessão de honorários advocatícios. Nas ações de desapropriação direta ou
indireta, embora a Fazenda Pública seja parte no processo, não terá aplicação o
escalonamento previsto art. 85, §6º, do CPC no que tange aos honorários
advocatícios. Vale a regra da especialidade, cabendo ao juiz fixar nessas ações
honorários no percentual entre 0,5% e 5%.
Por outro lado, o STF considerou
que é inconstitucional a expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$
151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)”. Isso porque limitar os
honorários em um determinado valor fixo (que não seja um percentual) viola o
princípio da proporcionalidade e acaba refletindo no justo preço da indenização
que o expropriado deve receber (art. 5º, XXIV, da CF/88). Influencia no preço
da indenização porque se o advogado do expropriado não for remunerado
corretamente pelo ente expropriante, ele acabará exigindo essa diferença do seu
cliente, reduzindo o valor que o expropriado teria para receber.
Desse modo, com base na decisão
do STF, o art. 27, § 1º deve ser lido agora assim:
“A sentença que fixar o valor da
indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o
desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco
por cento do valor da diferença.”
Resumo das conclusões do STF:
1)
em relação ao “caput” do art. 15-A do DL 3.365/41:
1.a)
reconheceu a constitucionalidade do percentual de juros compensatórios no
patamar fixo de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão
provisória do ente público na posse de seu bem;
1.b)
declarou a inconstitucionalidade do vocábulo “até”;
1.c)
deu interpretação conforme a Constituição ao “caput” do art. 15-A, de maneira a
incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado em
juízo pelo ente público e o valor do bem fixado na sentença;
2)
declarou a constitucionalidade do § 1º do art. 15-A, que condiciona o pagamento
dos juros compensatórios à comprovação da “perda da renda comprovadamente
sofrida pelo proprietário”;
3)
declarou a constitucionalidade do § 2º do art. 15-A, afastando o pagamento de
juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de
eficiência iguais a zero;
3)
declarou a constitucionalidade do § 3º do art. 15-A, estendendo as regras e
restrições de pagamento dos juros compensatórios à desapropriação indireta.
4)
declarou a inconstitucionalidade do § 4º do art. 15-A;
5)
declarou a constitucionalidade da estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e
máximo (5%) para a concessão de honorários advocatícios e a
inconstitucionalidade da expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$
151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” prevista no § 1º do art. 27.
STF. Plenário. ADI 2332/DF, Rel. Min.
Roberto Barroso, julgado em 17/5/2018 (Info 902).
Se quiser
anotar as conclusões em seu Vademecum, faça as seguintes observações. As partes
riscadas foram declaradas inconstitucionais e as sombreadas são dispositivos
constitucionais:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse
social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o
preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em
termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o valor da
diferença* eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o
cálculo de juros compostos. *Obs:
diferença entre 80% do preço ofertado em juízo pelo ente público e o valor do
bem fixado na sentença.
§ 1º Os juros
compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda
comprovadamente sofrida pelo proprietário.
§ 2º Não serão
devidos juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da
terra e de eficiência na exploração iguais a zero.
§ 3º O disposto
no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias de indenização por
apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem assim às ações que
visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em
especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo os juros sobre o
valor fixado na sentença.
Art. 27 (...)
§ 1º A sentença que fixar o valor da
indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o
desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e
cinco por cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4º do art. 20
do Código de Processo Civil, não podendo os
honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais).
(Redação dada MP 2.183-56, de 2001) Obs:
a referência é ainda ao CPC/1973.
Modulação dos efeitos
O advogado da OAB, ao fim do
julgamento, suscitou a modulação dos efeitos dessa decisão. Isso porque houve
uma mudança de entendimento do STF. A Presidente do STF, contudo, afirmou que
esse tema deveria ser requerido em embargos de declaração e que seria
oportunamente apreciado.
Desse modo, é possível (e até
provável) que haja uma modulação dos efeitos e que alguns marcos temporais
acima explicados ainda sejam modificados.
Agradecimento
Agradeço ao meu amigo Rafael Cândido, Procurador do Estado,
que contribuiu imensamente com os comentários.
