É proibida a utilização de qualquer forma de amianto no Brasil

Amianto

O amianto é uma substância muito utilizada na indústria, mas com alto grau de periculosidade à saúde dos trabalhadores e dos consumidores dos produtos que o contenham.

Em nível federal, a utilização do amianto é tratada pela Lei nº 9.055/95.

Esta Lei, em seu art. 1º, proibiu a extração, a produção, a industrialização, a utilização e a comercialização de todos os tipos de amianto, com exceção da crisotila, vedando, quanto a essa espécie, apenas a pulverização e a venda a granel de fibras em pó.

O art. 2º, por sua vez, autorizou a extração, a industrialização, a utilização e a comercialização do asbesto/amianto da variedade crisotila (asbesto branco) na forma definida na lei.

Desse modo, o art. 2º autorizou, de forma restrita, as atividades com uma das espécies de amianto.

Lei estadual proibindo o amianto

O Estado de São Paulo editou a Lei 12.687/2007 proibindo completamente o uso de produtos, materiais ou artefatos que contenham quaisquer tipos de amianto no território estadual:

A Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (CNTI) ajuizou ADI contra esta previsão alegando que a lei estadual seria inconstitucional porque impôs uma restrição maior do que aquela que é prevista em lei federal e, portanto, ela teria invadido competência privativa da União para legislar sobre o tema.

Em outras palavras, a CTNI afirmou: a lei federal permitiu o uso de amianto, desde que cumpridas algumas formalidades; já a lei estadual simplesmente proibiu; logo, a lei estadual foi além daquilo que ela poderia.

Vale ressaltar que outras leis estaduais trouxeram proibições semelhantes como essa do Estado de SP. Foram os casos, por exemplo, dos Estados de Pernambuco e do Rio Grande do Sul.

O que o STF decidiu? Esta lei foi declarada inconstitucional?

NÃO.

O tema é complexo e, por isso, vamos com calma. No início a explicação vai parecer um pouco contraditória, mas no final tudo se aclara.

As leis estaduais que tratam sobre a proibição do amianto enquadram-se em qual assunto, para fins de repartição de competências?

As leis estaduais que proíbem o uso do amianto são leis que versam sobre:

• produção e consumo (art. 24, V, CF/88);

• proteção do meio ambiente (art. 24, VI); e

• proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, CF/88).

Dessa forma, são leis que tratam sobre assuntos de competência concorrente.

No âmbito da competência concorrente, a União deverá editar as normas gerais sobre os assuntos previstos no art. 24.

Os Estados-membros e DF, por sua vez, possuem a competência para suplementar as normais gerais. Isso significa que os Estados-membros/DF podem complementar a legislação federal editada pela União. Vale ressaltar que as normas estaduais não podem contrariar as normas gerais elaboradas pela União.

Somente na hipótese de inexistência de lei federal é que os Estados exercerão a competência legislativa plena (art. 24, § 3º, CF/88).

Os Municípios, apesar de não estarem previstos no art. 24, também poderão atuar nas matérias ali elencadas desde que para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal ou estadual no que couber (art. 30, I e II, CF/88).

A Constituição de 1988, ao repartir as competências entre os entes federativos, utilizou como critério o princípio da predominância do interesse. Foram atribuídas à União as matérias e circunstâncias de interesse geral, aos estados-membro, as de interesse regional, e aos municípios as de interesse local.

A União, ao editar as normas gerais, não poderá esgotar toda a disciplina normativa, ou seja, tratar de todos os aspectos daquele assunto a ponto de fazer com que o Estado-membro fique sem competências. Da mesma forma, não se pode admitir que a legislação estadual invada a competência da União e discipline a matéria de forma contrária à norma geral federal.

A inobservância dos limites constitucionais impostos ao exercício da competência concorrente, ou seja, a invasão do campo de atuação alheio, implica a inconstitucionalidade formal da lei, seja ela federal, estadual ou municipal.

Se uma lei estadual ou municipal, ao tratar de algum assunto de competência concorrente, violar as normas gerais estabelecidas pela União, neste caso, esta lei estadual/municipal será considerada ilegal (por violar a lei federal) ou inconstitucional? Qual é o vício nesta hipótese?

O vício será de inconstitucionalidade. Esta lei estadual ou municipal será inconstitucional.

“A norma estadual ou municipal é inválida não pelo fato de contrariar materialmente a lei nacional, mas por, ao assim proceder, atuar fora de sua competência constitucional de suplementar (complementar) as linhas gerais definidas pela União.” (Min. Dias Toffoli, na ADI 3937/SP).

“A edição, por determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta Política” (Min. Celso de Mello, na ADI 2.903/PB).

No âmbito da competência concorrente, uma lei estadual que esteja suplementando a lei federal poderá estabelecer um tratamento mais restritivo (rigoroso) do que aquele que foi imposto pelas normais gerais da União? Ex: a União edita uma lei prevendo as normas gerais sobre controle da poluição (art. 24, VI); o Estado-membro poderá publicar uma lei suplementando as normais gerais com tratamento ainda mais gravoso ao poluidor?

Depende. As normas suplementares podem ser mais restritivas que as normas gerais federais. Os Municípios e Estados-membros podem ampliar a proteção, estabelecendo novas restrições e condições ao exercício da atividade, bem como regras de segurança e fiscalização mais exigentes, desde que não sejam incompatíveis com a norma geral. O que se deve observar, portanto, caso a caso, é se as normas gerais editadas pela União dão margem (liberdade) para que os Municípios e Estados-membros possam prever um tratamento mais rigoroso.

Uma coisa, no entanto, é certa: os Municípios e Estados-membros não têm competência legislativa para proibir uma atividade que foi expressamente autorizada pela norma geral da União.

Ex: leis estaduais do Estado do Paraná proibiram o plantio e a comercialização de substâncias contendo organismos geneticamente modificados em seu território. Ocorre que as normas gerais fixadas pela União (Lei Federal nº 11.105/05 - Lei da Biossegurança) permitem atividades envolvendo tais organismos, desde que cumpridas determinadas regras de segurança e fiscalização. Em virtude disso, tais leis estaduais foram declaradas inconstitucionais pelo STF (ADI 3.035/PR e ADI 3.645/PR).

Vimos, no início da explicação, que o art. 2º da Lei Federal nº 9.055/95 autorizou, de forma restrita, as atividades com uma das espécies de amianto. A Lei do Estado de SP poderia, em tese, ter proibido completamente o uso de todas as formas de amianto?

NÃO. Se a lei federal admite, ainda que de modo restrito, o uso do amianto, isso significa que a lei estadual ou municipal não poderia proibi-lo totalmente. Ao agir assim, a lei estadual contrariou a norma geral fixada pela União.

Repare que a Lei estadual simplesmente anulou todos os efeitos do art. 2º da Lei Federal nº 9.055/95 no Estado de SP. O art. 2º dizia: pode ser utilizado o amianto, desde que cumpridas as exigências. Aí veio a lei estadual e afirmou: não pode usar nunca.

Devemos lembrar que a lei estadual é para suplementar a norma geral e não para contrariá-la ou substitui-la.

Assim, em tese, a Lei do Estado de SP deveria ser declarada inconstitucional pelo STF por ter invadido a competência da União.

Apesar disso, a Lei estadual não foi declarada inconstitucional. Por quê?

Porque o STF considerou que o art. 2º da Lei nº 9.055/95 não é, atualmente, compatível com a CF/88.

Nos dias atuais existe um consenso científico dos órgãos nacionais e internacionais de proteção à saúde geral e saúde do trabalhador no sentido de que a crisotila (espécie de amianto permitida pelo art. 2º da Lei nº 9.055/95) é altamente cancerígena, não se podendo falar que exista a possibilidade de seu uso seguro.

Saúde pública

Todas as modalidades do amianto são classificadas pela Agência Internacional para a Pesquisa sobre o Câncer (IARC), da Organização Mundial da Saúde (OMS), como comprovadamente carcinogênicas para os seres humanos.

De acordo com a OMS, não há possibilidade de uso seguro da fibra, pois não há níveis de utilização nos quais o risco de câncer esteja ausente, e a única forma eficaz para eliminar as doenças relacionadas com essas fibras minerais é o abandono da utilização de todas as espécies de amianto.

No Brasil, de acordo com o Ministério da Saúde, o amianto é responsável por 1/3 (um terço) dos casos de cânceres ocupacionais e 80% das pessoas morrem em um ano após o diagnóstico. Trata-se, portanto, de grave problema de saúde pública.

Sistema previdenciário

O trabalhador exposto ao amianto se aposenta mais cedo, como consequência da sua situação de morbidade acelerada, além do alto percentual de requerimento de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez em razão de moléstias relacionadas ao amianto. Essa situação de morbidade acelerada e de alto grau de incapacidade onera sobremaneira o sistema previdenciário.

Meio ambiente

O uso de amianto também provoca riscos ao meio ambiente.

As características do amianto e a forma como ele se comporta na natureza elevam o risco de contaminação.

Trata-se de uma substância que não é biodegradável, ou seja, não existe nenhum micro-organismo que tenha condição de quebrar, de destruir, de transformar essa fibra de alguma forma.

Dessa forma, ele permanece assim no meio ambiente, sem que exista qualquer possibilidade de esse material ser incorporado a alguma estrutura orgânica.

Convenção 162-OIT

Vale ressaltar que a Convenção nº 162 da Organização Internacional do Trabalho, de junho de 1986 – internalizada pelo Brasil mediante o Decreto nº 126/91, determina, em seu artigo 10, a substituição do amianto por material menos danoso ou mesmo seu efetivo banimento, sempre que isso se revelar necessário e for tecnicamente viável.

Observa-se, assim, que o Brasil assumiu o compromisso internacional de revisar sua legislação e de substituir, quando tecnicamente viável, a utilização do amianto crisotila.

Destaca-se que a Comissão das Comunidades Europeias, em 1999, proibiu o uso remanescente do amianto crisotila, passando a vigorar a proibição a partir de janeiro de 2005 (Anexo I à Diretriz 769/69 EEC).

Na atualidade, mais de 66 países já baniram o uso de qualquer espécie de amianto.

Materiais alternativos

Quando a Lei nº 9.055/95 foi editada, o Brasil não dispunha de produto qualificado para substituir o amianto crisotila. No entanto, hoje já existem materiais alternativos.

O PVA, por exemplo, passou a ser produzido no Brasil a partir de matéria-prima nacional, o fio de polipropileno, possibilitando a substituição da crisotila.

Ressalte-se que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e o Ministério da Saúde já recomendaram a substituição do amianto pelas fibras de poliálcool vinílico (PVA) ou de polipropileno (PP).

Antigamente o art. 2º da Lei nº 9.055/95 era considerado constitucional?

SIM. Havia precedentes do STF afirmando que esse dispositivo era constitucional. A Corte, contudo, agora mudou de entendimento.

Dessa forma, pode-se dizer que o art. 2º da Lei federal nº 9.055/1995 passou por um processo de inconstitucionalização e, no momento atual, não mais se compatibiliza com a Constituição de 1988.

Algumas vezes pode acontecer de uma lei que antes era reconhecida como constitucional agora ser considerada incompatível com a Constituição. Esse fenômeno pode ocorrer, basicamente, por duas razões:

A Lei nº 9.055/95 passou por um processo de inconstitucionalização em razão da alteração no substrato fático do presente caso (hipótese 2 do quadro acima). Isso porque antigamente havia menos informações acerca dos riscos do amianto do que existem atualmente, o que reforça a necessidade do banimento de sua utilização.

Antes, falava-se na possibilidade do uso controlado da crisotila (espécie de amianto permitida pelo art. 2º da Lei nº 9.055/95). Atualmente, contudo, o que se observa é um consenso em torno da natureza altamente cancerígena do mineral e da inviabilidade de seu uso de forma efetivamente segura, sendo esse o entendimento oficial dos órgãos nacionais e internacionais que detêm autoridade no tema da saúde em geral e da saúde do trabalhador.

A caracterização do que é seguro ou não à saúde depende do avanço do conhecimento científico acerca da questão.

Enfim, se em 1995, tolerava-se, sob certas circunstâncias e condições, a utilização da crisotila, especialmente em razão da inexistência naquele momento de substitutivos, atualmente, o consenso científico é no sentido da impossibilidade técnica do uso seguro da crisotila e da existência de substitutivo idôneo.

Espera um pouco. A ADI havia sido proposta contra a Lei do Estado de SP. O STF julgou a ADI improcedente e afirmou que a lei paulista é constitucional. Ao mesmo tempo, o Supremo declarou que a Lei Federal nº 9.055/95, que nem estava sendo impugnada, é inconstitucional. Isso é possível?

SIM. Embora a Lei federal nº 9.055/95 não estivesse impugnada na ADI, a causa de pedir nas ações de controle concentrado é aberta e “o STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão” (Rcl 4374/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 4/9/13).

Em resumo:

O art. 2º da Lei federal nº 9.055/95 passou por um processo de inconstitucionalização e, no momento atual, não mais se compatibiliza com a Constituição de 1988, razão pela qual os estados passaram a ter competência legislativa plena sobre a matéria até que sobrevenha eventual nova legislação federal, nos termos do art. 24, §§ 3º e 4º, da CF/88.

Houve a inconstitucionalidade superveniente (sob a óptica material) da Lei Federal nº 9.055/95, por ofensa:

• ao direito à saúde (art. 6º e 196, CF/88);

• ao dever estatal de redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança (art. 7º, inciso XXII, CF/88); e

• à proteção do meio ambiente (art. 225, CF/88).

No voto do Min. Dias Toffoli, mencionou-se que houve a inconstitucionalidade superveniente da Lei Federal nº 9.055/95.

A utilização dessa expressão sempre gera uma certa dúvida em muitos leitores. Isso porque a maioria das pessoas conhece a concepção “tradicional” do que seja “inconstitucionalidade superveniente” e pensa que ela é proibida. No entanto, essa expressão possui dois sentidos. Entenda: