Imagine a seguinte situação
hipotética:
João mora em uma chácara há 20
anos. Ele ajuizou ação de reintegração de posse contra Pedro alegando que o
requerido invadiu metade do terreno em que vive.
O Distrito Federal pediu a sua
intervenção no feito alegando que a chácara em que João mora pertence ao Poder
Público, em nome de quem está registrada. Trata-se, portanto, de bem público e,
sendo assim, não pode ser objeto de proteção possessória por parte do
particular. Isso porque o particular que ocupa um bem público não tem a posse
deste imóvel, mas sim a mera detenção.
A tese do Distrito Federal foi
acolhida pelo STJ?
NÃO. O STJ
entendeu que:
É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre
particulares sobre bem público dominical.
STJ. 4ª Turma. REsp
1.296.964-DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/2016 (Info 594).
Posse
Considera-se possuidor todo
aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes
inerentes à propriedade (art. 1.196). Isto é, para se ter posse basta o
exercício de um dos atributos do domínio, sendo possuidor quem, em seu próprio
nome, exterioriza alguma das faculdades da propriedade, seja ele proprietário
ou não.
Bem público ocupado por
particular
A jurisprudência sempre entendeu
que se o particular ocupa um bem público, não se pode falar, neste caso, em
posse, havendo mera detenção. Existem diversos julgado do STJ neste sentido:
A ocupação de área
pública, sem autorização expressa e legítima do titular do domínio, é mera
detenção, que não gera os direitos, entre eles o de retenção, garantidos ao
possuidor de boa-fé pelo Código Civil.
STJ. 2ª Turma. REsp
900.159/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 01/09/2009.
Em suma, o ocupante de bem
público é considerado mero detentor da coisa e, por conseguinte, não há que se falar
em proteção possessória nem em indenização por benfeitorias ou acessões
realizadas, por configurar desvio de finalidade (interesse particular em
detrimento do interesse público), além de violação aos princípios da
indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público.
Em razão disso, é juridicamente
impossível que um particular que esteja ocupando irregularmente um bem público
ajuíze ação de reintegração ou de manutenção de posse contra o Poder Público,
por exemplo. Sobre o tema:
Conforme precedentes do
STJ, a ocupação irregular de terra pública não pode ser reconhecida como posse,
mas como mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito da
proteção possessória contra o órgão público.
STJ. 2ª Turma. AgRg no
REsp 1200736/DF, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, julgado em 24/05/2011.
Bem público ocupado por
particular e disputa possessória entre dois particulares
A posição acima exposta possui
uma exceção: se dois particulares estão litigando sobre a ocupação de um bem
público, o STJ passou a entender que, neste caso, é possível que, entre eles,
sejam propostas ações possessórias (reintegração, manutenção, interdito
proibitório).
Assim, para o entendimento atual
do STJ é cabível o ajuizamento de ações possessórias por parte de invasor de
terra pública desde que contra outros particulares.
Existem decisões das duas Turmas
do STJ nesse sentido:
STJ. 3ª Turma. REsp 1.484.304-DF,
Rel. Min. Moura Ribeiro, julgado em 10/3/2016 (Info 579).
STJ. 4ª Turma. REsp 1.296.964-DF,
Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/2016 (Info 594).
Duas situações
Importante destacar mais uma vez
que são duas situações que devem ter tratamentos diferentes:
1) particular invade imóvel público e deseja
proteção possessória em face do PODER PÚBLICO:
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2) particular invade imóvel
público e deseja proteção possessória em face de outro PARTICULAR:
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Não
terá direito à proteção possessória.
Não
poderá exercer interditos possessórios porque, perante o Poder Público, ele
exerce mera detenção.
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Terá
direito, em tese, à proteção possessória.
É
possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre
bem público dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse.
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A interpretação que reconhece a
posse nos bens dominicais deve ser conciliada com a regra que veda o
reconhecimento da usucapião nos bens públicos (Súmula 340 do STF; arts. 183, § 3º
e 192 da CF/88; art. 102 do CC), permitindo se concluir que, apenas um dos
efeitos jurídicos da posse - a usucapião - é que será limitado, devendo ser
mantido, no entanto, a possibilidade de invocação dos interditos possessórios
pelo particular. Em outras palavras, se o particular estiver litigando contra
outro particular, pode-se reconhecer a posse de um deles sobre o bem público.
No entanto, esta "posse" nunca dará direito à usucapião.
Em suma, não haverá alteração na
titularidade dominial do bem, que continuará nas mãos do Estado, mantendo sua
natureza pública. No entanto, na contenda entre particulares, a relação será
eminentemente possessória, e, por conseguinte, nos bens do patrimônio disponível
do Estado, despojados de destinação pública, será plenamente possível - ainda
que de forma precária -, a proteção possessória pelos ocupantes da terra
pública que venham a lhe dar função social.
Conclui-se, portanto, que "a
disputa entre particulares, relativa a bem público, também não impede o manejo
e utilização dos interditos possessórios, até porque o reconhecimento da
natureza pública do bem confere a titularidade dominial ao poder público,
mantendo incólume sua posição de titular"; desta feita, "os
particulares terão apenas a detenção em relação ao Poder Público, mas como os
vícios da posse são relativos, entre os contendores, a disputa será relativa à
posse, pois entre ambos não terá cabimento a exceção, por tratar-se de res extra commercium. Este argumento
caberá ao ente estatal e não aos particulares" (ARAUJO, Fábio Caldas de. Posse. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p.
263).
Função social
À luz do texto constitucional e
da inteligência do novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução
dos conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo
nos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
Nos bens do patrimônio disponível
do Estado (dominicais), despojados de destinação pública, permite-se a proteção
possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função
social.
A ocupação por particular de um
bem público abandonado/desafetado - isto
é, sem destinação ao uso público em geral ou a uma atividade
administrativa -, confere justamente a função social da qual o
bem está carente em sua essência.
Voltando ao exemplo dado. O
argumento invocado pelo Distrito Federal não poderá ser acolhido e o juiz
decidirá qual dos dois particulares têm a posse: João ou Pedro. No entanto, se
o DF ajuizar uma ação possessória contra João, este poderá invocar que tinha a
posse e pedir indenização ou a retenção das benfeitorias realizadas no local?
NÃO. Isso porque, conforme vimos
acima, se o litígio for contra o Poder Público, a ocupação de área pública pelo
particular será considerada mera detenção, que não gera direitos de indenização
ou retenção, não havendo proteção possessória ao particular, neste caso.
Assim, o particular tem apenas
detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória.
Para relembrar. Em que consiste o
bem público dominical?
O art. 99 do Código Civil
classifica os bens públicos de acordo com a sua destinação (ou afetação):
a) bens de uso comum do povo
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b) bens de uso especial
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c) bens dominicais
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São
aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser
utilizados por todos em igualdade de condições, independentemente de
consentimento individualizado por parte do Poder Público (uso coletivo).
Exs:
ruas, praças, rios, praias etc.
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São
aqueles utilizados pela Administração para a prestação dos serviços
administrativos e dos serviços públicos em geral, ou seja, utilizados pela
Administração para a satisfação de seus objetivos.
Exs:
prédio onde funciona um órgão público.
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São
aqueles que não estão sendo utilizados para nenhuma destinação pública (estão
desafetados), abrangendo o denominado domínio privado do Estado.
Exs:
terras devolutas, terrenos de marinha, prédios públicos desativados, móveis
inservíveis, dívida ativa etc.
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