Análise jurídica da decisão do Senado de, no processo de impeachment da ex-Presidente Dilma, votar separadamente a perda do cargo e a inabilitação para funções públicas

Neste post irei analisar os principais aspectos jurídicos da decisão do Senado Federal de condenar a ex-Presidente Dilma Rousseff à perda do cargo, mas sem reconhecer a sua inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública.

É sabido que o país vive um momento de intenso debate político e de acirrados ânimos. Por essa razão, gostaria de esclarecer que o presente artigo terá uma abordagem estritamente técnico-jurídica, tendo como objetivo não polemizar, mas sim explicar as posições jurídicas sobre o tema.

O que são crimes de responsabilidade?

Crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas praticadas por pessoas que ocupam determinados cargos públicos.

Caso o agente seja condenado por crime de responsabilidade, ele não receberá sanções penais (prisão ou multa), mas sim sanções político-administrativas (perda do cargo e inabilitação para o exercício de função pública).

Os crimes de responsabilidade estão previstos:

• Quanto ao Presidente da República: no art. 85 da CF/88 e Lei nº 1.079/50.

• Quanto aos Governadores de Estado: na Lei nº 1.079/50.

• Quanto aos Prefeitos: no DL 201/67.

O que significa impeachment?

Impeachment é uma palavra de origem inglesa que significa "impedimento" ou "impugnação".

Juridicamente falando, o vocábulo impeachment tem dois significados:

1º) Consiste no nome dado ao processo instaurado para apurar se o Presidente da República, o Governador, o Prefeito e outras autoridades praticaram crime de responsabilidade. Ex: foi aberto o processo de impeachment da Presidente Dilma Roussef.

2º) É como se chama uma das sanções (punições) aplicadas ao governante que foi condenado por crime de responsabilidade. O Presidente da República que é condenado por crime de responsabilidade recebe duas sanções:

a) A perda do cargo (denominada de impeachment). Ex: os Senadores aprovaram o impeachment do ex-Presidente Fernando Collor.

b) A inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos.

O que significa "inabilitação para o exercício de funções públicas"?

Significa o impedimento para exercer quaisquer funções públicas, o que abrange a proibição de exercer cargos públicos efetivos, cargos comissionados, empregos públicos, funções de confiança e, obviamente, cargos decorrentes de mandatos eletivos.

A chamada "inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos" é o mesmo que suspensão dos direitos políticos?

NÃO. A pessoa que recebeu a sanção de "inabilitação para o exercício de funções públicas" fica com sua capacidade eleitoral passiva suspensa, ou seja, ela não poderá concorrer às eleições, já que não poderia ocupar o cargo, se vencesse o pleito. Porém, pode continuar votando (capacidade eleitoral ativa). Desse modo, podemos dizer que esta pessoa está apenas com seus direitos políticos passivos suspensos, mas não seus direitos políticos ativos.

O que fez o Senado Federal no julgamento da ex-Presidente Dilma?

O Senado, no dia de hoje (31/08/2016), julgou o processo de impeachment da ex-Presidente Dilma.

Segundo o rito que estava previsto e havia sido aprovado, os Senadores iriam votar apenas uma vez, decidindo se a ex-Presidente era culpada ou não do crime de responsabilidade. Caso ela fosse julgada culpada, receberia as duas punições estipuladas pela Constituição: a) perda do cargo e b) inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos.

Ocorre que, no início da sessão de hoje, o Partido dos Trabalhadores, representado pelo Senador Humberto Costa (PT-PE), formulou requerimento ao Presidente do STF (que presidia o processo de impeachment) pedindo que o julgamento de Dilma fosse dividido em duas etapas:

1) Uma primeira votação, na qual os Senadores decidiriam se Dilma deveria ou não perder o cargo.

2) Em seguida, caso ela perdesse o cargo, como de fato ocorreu, os Senadores votariam se ela deveria ficar inabilitada para o exercício das funções públicas por oito anos.

O pedido para a divisão dos julgamentos foi baseado na tese de que a perda do cargo e a inabilitação constituem-se em penas autônomas. Assim, seriam necessárias duas votações, uma para o julgamento da primeira sanção e outra para a segunda.

O Presidente do STF, Ricardo Lewandowski, que conduzia os trabalhos, aceitou o requerimento e foram realizadas duas votações:

1) Na primeira, Dilma foi condenada a perder o cargo de Presidente da República. Desse modo, os Senadores votaram no sentido de aplicar a primeira sanção. Foram 61 votos SIM e 20 votos NÃO.

2) Na segunda, os Senadores decidiram que Dilma não deveria ficar inabilitada para o exercício de funções públicas por oito anos. Em outras palavras, os Senadores votaram no sentido de não aplicar a segunda sanção. Foram 42 votos SIM (pela aplicação da sanção), 36 votos NÃO e 3 abstenções. Para que ela recebesse esta punição eram necessários 2/3 dos Senadores, ou seja, no mínimo, 54 votos SIM.

O procedimento adotado pelo Senado foi juridicamente correto? A Constituição Federal de 1988 admite que um Presidente da República seja condenado por crime de responsabilidade e receba como punição a perda do cargo, mas fique livre da segunda sanção (inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos)?

Penso que não.

O tema é tratado pela CF/88 em seu art. 52, parágrafo único, nos seguintes termos:

Desse modo, o parágrafo único acima transcrito é muito claro ao dizer que, no caso de crime de responsabilidade praticado pelo Presidente da República, a condenação imposta será "à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública".

A expressão "perda do cargo, com inabilitação" transmite a ideia de cumulação (e não de alternatividade ou escolha).

Se a intenção do constituinte fosse permitir a dispensa da segunda sanção (inabilitação), ele teria utilizado a seguinte locução: "perda do cargo, com ou sem inabilitação". Foi a expressão utilizada pela CF/88, por exemplo, no art. 5º, LXVI. Veja: "LXVI - ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança;"

O que diz a doutrina sobre o tema?

A doutrina, em sua imensa maioria, afirma que as sanções são cumulativas, ou seja, deverá haver a perda do cargo E a inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. Nesse sentido:

Aliás, desconheço autor de Direito Constitucional que defenda a possibilidade de o Senado fazer duas votações: uma para decidir a perda do cargo e outra para julgar se o condenado deverá receber ou não a pena de inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública.

Li na imprensa que se teria afirmado que Gilmar Mendes e Michel Temer defenderiam a possibilidade de ser aplicada a pena da perda do cargo sem inabilitação. Não é isso, contudo, que consta nos livros destes autores. Veja trechos:

Precedente antigo do STF no "caso Collor"

O ex-Presidente Fernando Collor renunciou ao cargo durante o processo de impeachment, antes que ele fosse concluído. Mesmo assim o Senado decidiu continuar o julgamento, tendo aplicado a pena de inabilitação para funções públicas por oito anos.

Diante disso, o ex-Presidente impetrou mandado de segurança no STF que manteve a decisão do Senado afirmando que ela foi correta uma vez que "a renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment" (STF. Plenário. MS 21689, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 16/12/1993).

O que gostaria de chamar a atenção, no entanto, é que o Ministro Relator Carlos Velloso, em seu voto, afirma expressamente que a pena da perda do cargo deverá ser aplicada cumulativamente com a pena de inabilitação. Veja:

Esta observação do Ministro Relator constou, inclusive, na ementa do acórdão:

Importante esclarecer que o fato de o STF no MS 21689 ter dito que as penas são autônomas não significa que elas devam ser votadas de forma separada e diferente. O STF afirmou que elas eram autônomas simplesmente para sustentar que o fato de o ex-Presidente ter renunciado não significa que a inabilitação não devesse mais ser votada. No caso do Collor, como ele renunciou, ficou, por vontade própria, sem o cargo. Logo, não havia mais pena de perda do cargo a ser analisada pelo Senado. Logo, a votação sobre a pena da perda do cargo ficou prejudicada ("perdeu o objeto"). A tese de Collor, portanto, era a de que a inabilitação seria uma pena acessória à sanção da perda do cargo. Desse modo, como não se votou a perda do cargo (porque já não era mais ocupada por ele), não se deveria votar também a inabilitação (considerando que o "acessório segue o principal", ou seja, a a votação sobre a inabilitação também deveria ser julgada prejudicada). Foi unicamente por essa razão que o STF, no MS 21689 afirmou que as penas são autônomas porque a renúncia, que gera o prejuízo da pena de perda do cargo não significa que a pena de inabilitação também fique prejudicada e não precise mais ser votada. No entanto, no voto do Min. Carlos Velloso ficou muito claro que a sanção de perda do cargo e a pena de inabilitação são autônomas, mas são também cumulativas, ou seja, ambas devem ser aplicadas. Não se tratam de penas alternativas.

Dessa forma, pode-se dizer que existe um precedente do STF em sentido contrário ao procedimento adotado pelo Senado Federal no dia de hoje de votar as penas de forma separada, isto porque o fato de elas serem autônomas não significa que são alternativas.

Vale ressaltar que, em 1993, quando foi decidido o MS 21689, o Min. Celso de Mello já compunha a Corte e ficou vencido porque aceitava que a renúncia de Collor deveria por fim ao processo. Apesar de ter ficado vencido neste ponto, ele votou no sentido de que a pena de inabilitação para o exercício de função pública era uma decorrência da perda do cargo, ou seja, ambas estariam umbilicalmente ligadas, não podendo ser separadas. Logo, se o Ministro mantiver seu entendimento, ele votará no sentido de que o procedimento adotado pelo Senado foi incorreto. Confira trecho do seu voto naquele julgamento:

No atual cenário, ou seja, considerando-se que a decisão do Senado que afastou a pena de inabilitação seja mantida, mesmo assim a ex-Presidente Dilma poderia ser considerada inelegível com base na "Lei da Ficha Limpa"? Ela fica impedida de concorrer nas eleições de 2018, por exemplo, com base nesta LC?

NÃO. A chamada Lei da Ficha Limpa é a LC 135/2010, que alterou a LC 64/90, que trata sobre as inelegibilidades.

No art. 1º da LC 64/90 são listadas situações que geram inelegibilidade. Se analisarmos as hipóteses ali presentes, nenhuma delas se enquadra no caso da ex-Presidente.

O motivo de a situação da ex-Presidente não estar prevista na LC 64/90 está no fato de que o legislador entendeu que isso seria dispensável, já que, na visão até então pacífica de todos, a inabilitação para o exercício das funções públicas era uma pena obrigatoriamente imposta caso o pedido de impeachment fosse julgado procedente, com base no art. 52, parágrafo único, da CF/88. Assim, para o legislador, seria redundante repetir um comando que já constava diretamente do texto constitucional.

Tanto isso é verdade que o legislador teve o cuidado de prever que, se o Presidente renunciasse ao mandato no curso do processo de impeachment, como fez Collor, por exemplo, ele deveria ficar inelegível por oito anos (art. 1º, I, "k", da LC 64/90). Dessa forma, o legislador se preocupou apenas com aquilo que não estava previsto expressamente na CF/88, ou seja, a hipótese do Presidente renunciar durante o curso do mandato. Sendo ele condenado no processo de impeachment, a inelegibilidade já seria uma decorrência obrigatória do art. 52, parágrafo único, da CF/88.

Aliás, seria um contrassenso que a renúncia no curso do processo de impeachment ocasionasse a inelegibilidade para oito anos, mas condenação neste mesmo processo (situação mais grave) não ocasionaria a inelegibilidade.

O que o STF irá decidir?

Alguns partidos políticos avisaram que irão questionar a decisão do Senado de fazer o "fatiamento" do julgamento em duas partes. O que poderá acontecer neste caso?

1) o STF poderá considerar que o procedimento adotado pelo Senado de dividir a votação em duas partes foi correto. Nesta hipótese, nada muda.

2) o STF poderá considerar que o procedimento do Senado não foi correto e violou o art. 52, parágrafo único, da CF/88 considerando que ela impõe duas penas cumulativas.

Adotando-se esta segunda opção, o que o STF irá fazer com a decisão do Senado?

2.1) Poderá declarar que a ex-Presidente, além de ter perdido o cargo, está inabilitada, por oito anos, para o exercício de função pública. Isso porque o Senado, ao reconhecer que Dilma praticou crime de responsabilidade, impôs a ela as sanções que estão previstas expressamente no art. 52, parágrafo único, da CF/88. Tais sanções são automáticas e decorrem do reconhecimento da procedência do processo de impeachment.

2.2) Poderá declarar que a votação, na forma como realizada, ou seja, em duas etapas foi nula, por violação ao art. 52, parágrafo único, da CF/88. Como decorrência dessa nulidade, o STF poderá determinar a realização de nova sessão para votar o impeachment com a aplicação de ambas as sanções. O argumento para se adotar esta solução está no fato de que alguns Senadores poderiam alegar que desejavam condenar Dilma apenas a uma das penas e, se tivessem que puni-la pelas duas sanções, preferiam absolvê-la. Em outras palavras, poder-se-ia argumentar que, se os Senadores soubessem que iria ser apenas uma única votação, a decisão quanto à primeira (perda do cargo) poderia ter tido um resultado diferente.

Penso que, tecnicamente, a última solução (2.2) seria a mais correta. No entanto, reputo que a outra alternativa (2.1) seja também defensável e até mesmo mais razoável, especialmente se considerarmos a necessidade de se garantir segurança jurídica. Creio, diante disso, que o STF adotará a posição exposta no item 2.1, especialmente como uma forma de se superar esta traumática etapa da história do país.

O procedimento adotado no Senado poderá servir como precedente para ajudar na cassação de Eduardo Cunha? A Câmara poderá, invocando a situação de Dilma, condenar Eduardo Cunha apenas à perda do cargo, livrando-o da inelegibilidade por oito anos?

NÃO. Eduardo Cunha está respondendo processo na Câmara dos Deputados por ter, em tese, praticado conduta incompatível com o decoro parlamentar. Ele será julgado pelos seus pares e, como punição, poderá perder o mandato. Isso está previsto no art. 55, III, da CF/88:

Mesmo que os Deputados Federais quisessem condenar Eduardo Cunha à perda do mandato, mas sem que ele ficasse inelegível, não teriam competência para essa medida. Isso porque a inelegibilidade é prevista na LC 64/90 como sendo um efeito automático da perda do mandato. Veja:

Dessa forma, se Eduardo Cunha perder o mandato com base no art. 55, II, da CF/88, não haverá nada que os Deputados possam fazer, sendo efeito automático da condenação a inelegibilidade pelo prazo de oito anos.

Márcio André Lopes Cavalcante

Professor. Editor do blog Dizer o Direito