Comentários à Lei 13.301/2016, que prevê o ingresso forçado em imóveis para eliminar criadouros do mosquito Aedes aegypti

Olá amigos do Dizer o Direito,

Foi publicada hoje a Lei nº 13.301/2016, que prevê diversas medidas de vigilância em saúde para combater o mosquito transmissor da dengue, chikungunya e zika.

Veja o que dispõe o art. 1º:

A nova Lei, que é fruto da conversão da MP 712/2016, prevê, dentre outras, quatro medidas principais que podem ser determinadas e executadas para a contenção das doenças transmitidas pelo mosquito. Confira quais são essas medidas:

I - Sábado como dia da limpeza

Instituição do dia de sábado como destinado a atividades de limpeza nos imóveis, com identificação e eliminação de focos de mosquitos.

II - Campanhas educativas

Realização de campanhas educativas e de orientação à população, em especial às mulheres em idade fértil e gestantes, divulgadas em todos os meios de comunicação, incluindo programas radiofônicos estatais.

III - Visitas a todos os imóveis públicos e particulares

Realização de visitas ampla e antecipadamente comunicadas a todos os imóveis públicos e particulares, ainda que com posse precária, para eliminação do mosquito e de seus criadouros.

IV - Ingresso forçado em imóveis públicos e particulares

Ingresso forçado em imóveis públicos e particulares, no caso de situação de abandono, ausência ou recusa de pessoa que possa permitir o acesso de agente público, regularmente designado e identificado, quando se mostre essencial para a contenção das doenças.

Como se vê, a Lei nº 13.301/2016 autoriza o ingresso forçado de agentes públicos em imóveis públicos e particulares para eliminar criadouros do mosquito Aedes aegyptie. Trata-se do ponto mais polêmico e relevante da Lei, razão pela qual irei tecer abaixo alguns comentários a respeito do tema.

Contextualizando o problema

Como se sabe, atualmente vivemos um grave problema de saúde pública decorrente da proliferação do Aedes aegyptie, mosquito transmissor do vírus da dengue, do vírus chikungunya e do vírus da zika.

O Aedes aegyptie coloca seus ovos em lugares onde exista água parada. Muitas vezes esses reservatórios de água estão dentro das propriedades privadas, como é o caso de pneus velhos que ficam guardados em quintais, garrafas usadas de refrigerantes, pratinhos com água embaixo dos vasos de planta etc.

O combate ao mosquito depende, portanto, em grande medida, da conscientização da população no sentido de que deve eliminar de suas casas quaisquer reservatórios que sirvam para a reprodução do Aedes.

Os jornais noticiam que os governos federal, estadual e municipal têm enviado agentes de saúde e militares para visitar a população em suas casas, oportunidade em que verificam se em tais locais existem potenciais criadouros do mosquito.

Na execução deste trabalho surge, no entanto, uma grande dificuldade: diversos imóveis visitados estão aparentemente abandonados, mas com suas portas fechadas, o que impede o ingresso das equipes de combate às endemias. Em outros casos, o imóvel está habitado, mas os moradores não estão em casa no momento da visita. Há ainda a desagradável situação em que o morador simplesmente se recusa a permitir a entrada dos agentes de saúde.

Diante desta situação, o que as autoridades podem fazer? Será possível que o servidor responsável pela visita ingresse no imóvel mesmo sem autorização do morador?

Casa como asilo inviolável e delito de violação de domicílio

O impasse existe porque a CF/88 afirma que:

O Código Penal, por sua vez, tipifica o crime de invasão de domicílio:

Logo, diante da ausência de pessoas no imóvel que pudessem autorizar a visita no interior da casa, as equipes de fiscalização viam-se forçadas a ir embora com receio de, ao entrarem compulsoriamente no local, serem acusadas da prática do delito do art. 150 do CP.

Visando a resolver essa situação, alguns Estados e Municípios (ex: SP) editaram leis permitindo o ingresso forçado dos agentes de endemias. Em outros locais, os Municípios decretaram situação de emergência e, por meio de decreto, autorizaram o direito de entrar nos imóveis mesmo sem o consentimento do morador. Invocavam, para tanto, as disposições da Lei Federal n.º 6.437/77 Tais medidas, contudo, ainda geravam questionamentos quanto à sua constitucionalidade e receio dos agentes públicos.

Lei 13.301/2016

Com o objetivo de solucionar a questão, foi editada a Lei nº 13.301/2016 (fruto da conversão da MP 712/2016), que autoriza expressamente o ingresso forçado dos agentes públicos nos imóveis a fim de executarem medidas de combate ao mosquito Aedes aegyptie. Veja novamente o que texto da Lei:

Hipóteses em que é permitido o ingresso forçado

A Lei nº 13.301/2016 (art. 1º, § 2º) previu três hipóteses em que será permitido o ingresso forçado do agente público no imóvel:

II - ausência: a impossibilidade de localização de pessoa que possa permitir o acesso ao imóvel na hipótese de duas visitas devidamente comunicadas, em dias e períodos alternados, dentro do intervalo de dez dias;

III - recusa: negativa ou impedimento de acesso do agente público ao imóvel.

1) quando o imóvel estiver em SITUAÇÃO DE ABANDONO ("imóvel abandonado").

Imóvel em situação de abandono, para os fins da Lei, é aquele no qual está flagrantemente demonstrada a ausência prolongada de sua utilização. Ocorre quando está muito claro que o local há muito tempo não é habitado por ninguém. Isso pode ser constatado pelas características físicas do imóvel (exs: janelas quebradas, telhas faltando), por sinais de inexistência de conservação (ex: mato que cresceu dentro da propriedade), pelo relato de moradores da área ou por outros indícios que evidenciem a sua não utilização.

2) quando não houver pessoa no imóvel que possa permitir o acesso do agente público ("AUSÊNCIA DO MORADOR").

Para que fique caracterizada esta hipótese, a Lei exige que o agente público tenha visitado duas vezes o imóvel, em dias e períodos alternados, dentro do intervalo de dez dias, e mesmo assim não encontre ninguém no local que possa autorizar sua entrada.

Vale ressaltar que quando o agente público realizar a tentativa de encontrar o morador, deverá deixar no local uma notificação a fim de que ele saiba que uma equipe de combate ao mosquito esteve lá e que irá retornar no outro dia.

3) quando houver pessoa no imóvel e esta negar ou impedir o acesso do agente público ao imóvel ("RECUSA DO MORADOR").

A equipe chega ao local e encontra o morador na casa, explica a situação e o motivo da visita, mas ele não autoriza a entrada.

O agente público agora está autorizado, com fundamento na Lei nº 13.301/2016, a ingressar compulsoriamente no imóvel.

Imóvel público ou privado

Vale ressaltar que o ingresso forçado previsto na MP 712/2016 pode ocorrer não apenas nos casos de imóveis privados, mas também em imóveis públicos.

Relatório circunstanciado

Nos casos em que houver a necessidade de ingresso forçado, o agente público competente deverá emitir um relatório circunstanciado no local explicando o motivo que autorizou a entrada (situação de abando ou ausência do morador) e demais circunstâncias envolvidas (art. 3º).

Neste relatório deverão constar:

I - as condições em que foi encontrado o imóvel;

II - as medidas sanitárias adotadas para o controle do vetor e da eliminação de criadouros do mosquito transmissor do vírus da dengue, do vírus chikungunya e do vírus da zika. Ex: limpeza em vasos de plantas que havia no local, cobertura de pneus velhos que estavam acumulando água etc;

III - as recomendações a serem observadas pelo responsável (ex: não deixar mais pneus descobertos, limpar constantemente o quintal etc); e

IV - as medidas adotadas para restabelecer a segurança do imóvel.

Auxílio policial ou da Guarda Municipal

Sempre que se mostrar necessário, o agente público competente poderá requerer auxílio à autoridade policial ou à Guarda Municipal (art. 3º, § 1º).

Integridade do imóvel deve ser preservada

O ingresso forçado deverá ser realizado buscando-se a preservação da integridade do imóvel e das condições de segurança em que foi encontrado (art. 2º).

Ausência de crime de violação de domicílio

Caso o agente público ingresse na casa do morador, mesmo sem seu consentimento, respeitando os termos da Lei nº 13.301/2016, esta sua conduta será lícita e ele não responderá pelo crime de violação de domicílio (art. 150 do CP). Para a doutrina tradicional, o fundamento legal que exclui o crime seria o estrito cumprimento de dever legal (art. 23 do CP) e para a doutrina mais moderna, seria a teoria da imputação objetiva (o agente não criou risco proibido).

Autorização para ingresso forçado pode ser utilizada para combate de outras doenças

A Lei nº 13.301/2016 trata especificamente sobre mosquito transmissor do vírus da dengue, do vírus chikungunya e do vírus da zika. No entanto, ela prevê que a autorização para que os agentes públicos ingressem nos imóveis sem consentimento do morador (art. 1º, § 1º, IV) poderá ser utilizada também para o combate de outras enfermidades. Veja:

Multa ao morador que descumprir as recomendações das autoridades sanitária

A Lei nº 6.437/77 trata sobre as infrações à legislação sanitária federal.

Este Diploma foi alterado pela Lei nº 13.301/2016 a fim de prever multa aos moradores e proprietários de imóveis que não cumprirem as determinações para eliminação dos criadouros do Aedes aegyptie.

O cenário é o seguinte: se forem encontrados focos do mosquito no imóvel, as autoridades deverão alertar o morador/proprietário sobre este fato e determinar a ele que siga algumas recomendações para eliminar esses criadouros (ex: cobrir os pneus que estão expostos pegando chuva, acondicionar adequadamente garrafas em quintal etc). Caso haja uma nova fiscalização e se verifique que as recomendações não foram cumpridas, o morador/proprietário poderá ser multado por infração à legislação sanitária federal. Isso agora está previsto no art. 10, XLII, da Lei nº 6.437/77:

Obs: na biologia, vetor significa o ser vivo com capacidade para transmitir parasitas, bactérias ou vírus a outro ser ou organismo. Assim, segundo esta concepção, o Aedes aegypti é um vetor.

Constitucionalidade do inciso IV do § 1º do art. 1º da Lei nº 13.301/2016

Uma interessante discussão que pode ser travada diz respeito à constitucionalidade ou não do ingresso forçado previsto no inciso IV do § 1º do art. 1º da Lei nº 13.301/2016. Isso porque a CF/88 prevê, em seu art. 5º, XI, as hipóteses em que poderá haver a violação do domicílio e não elenca, dentre elas, o ingresso forçado para fins de combate a epidemias ou pandemias.

Confira o texto constitucional:

Assim, pela redação literal do dispositivo, só se pode entrar na casa de alguém, sem o consentimento do morador, nas seguintes hipóteses:

Diante disso, surge a seguinte dúvida: a previsão do inciso IV do § 1º do art. 1º da Lei nº 13.301/2016 é inconstitucional por violar o art. 5º, XI, da CF/88?

Penso que não. De fato, a entrada do agente público para fiscalizar possíveis locais dentro da residência da pessoa onde o mosquito Aedes aegyptie possa vir a colocar ovos não se enquadra em nenhuma das hipóteses previstas no inciso XI, não podendo ser classificada como situação de "desastre" ou para "prestar socorro", expressões muito intensas e que não se confundem com mero exercício de poder de polícia preventivo.

Desse modo, é certo que o inciso IV do § 1º do art. 1º da Lei nº 13.301/2016 não encontra autorização no art. 5º, XI, da CF/88.

Apesar disso, entendo que a previsão do ingresso forçado, na forma como delineada pela Lei nº 13.301/2016, não se revela inconstitucional, devendo ser realizado no caso uma ponderação dos interesses envolvidos.

A inviolabilidade do domicílio consiste em direito fundamental inerente à pessoa humana. Ocorre que não se trata de um direito absoluto. Assim, pode ser restringido, desde que observado o princípio da proporcionalidade.

No caso, tem-se o conflito aparente entre dois valores protegidos pelo Direito: de um lado, a liberdade individual dos moradores; e de outro, a vida e a saúde desses mesmos indivíduos e de toda a coletividade, que devem ser protegidas pelo Estado.

Diante disso, deve haver uma ponderação dos interesses envolvidos: ou restringe-se a liberdade individual, ou então haverá um grave e real risco à saúde de toda a sociedade (incluindo os proprietários e/ou moradores do imóvel). Não há dúvidas de que, no presente contexto, deverá preponderar a proteção à vida e à saúde, havendo uma restrição à liberdade individual.

Ressalte-se que a restrição imposta pela Lei nº 13.301/2016 à inviolabilidade de domicílio é pontual, específica, temporária e mínima.

A entrada forçada só é permitida em três situações excepcionais (imóvel abandonado, morador não encontrado ou recusa do morador). Além disso, o ingresso compulsório tem apenas uma finalidade: encontrar possíveis focos de criadouro do mosquito, eliminando-os. Ressalte-se, ainda, que não haverá qualquer prejuízo ao morador, já que os agentes públicos não irão adentrar na casa para produzir provas contra ele (não se trata de investigação criminal) nem para retirar de lá seus bens (não é uma medida de busca e apreensão ou de penhora). Logo, não há violação ao devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF/88).

Ressalte-se que se fosse necessário buscar autorização judicial todas as vezes em que o imóvel estiver fechado o trabalho de fiscalização restaria inviabilizado, além de sobrecarregar o Poder Judiciário. Segundo dados oficiais, desde que a campanha de combate ao mosquito se iniciou, com os primeiros casos de Zika Vírus, as equipes de saúde já encontraram cerca 2,7 milhões de domicílios fechados no momento das visitas. Seria inimaginável ter que exigir uma ação judicial para cada uma dessas casas.

Dessa forma, a medida prevista na Lei nº 13.301/2016 é adequada, necessária e proporcional, sendo a solução que melhor atende a proteção da saúde pública, que é um dever constitucional do Estado (art. 196), havendo uma mínima intervenção na inviolabilidade do domicílio.

Márcio André Lopes Cavalcante

Professor. Juiz Federal. Foi Defensor Público, Promotor de Justiça e Procurador do Estado.