Superação legislativa da jurisprudência e ativismo congressual. Entenda

Olá amigos do Dizer o Direito,

Hoje vamos tratar sobre um tema muito interessante envolvendo Direito Constitucional, controle de constitucionalidade, processo legislativo e separação dos Poderes.

Iremos tratar sobre superação legislativa da jurisprudência (reação legislativa) e ativismo congressual.

Para tanto, analisaremos o acórdão do STF na ADI 5105/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 1º/10/2015 (Info 801).

Eficácia subjetiva das decisões proferidas em ADI: quem são as pessoas atingidas?

As decisões definitivas de mérito proferidas pelo STF no julgamento de ADI, ADC ou ADPF possuem eficácia contra todos (erga omnes) e efeito vinculante. Isso está previsto no § 2º do art. 102 da CF/88:

§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

Obs: no caso da ADPF, esse efeito está descrito no art. 10, § 3º da Lei nº 9.882/99.

O que acontece se as pessoas e órgãos que estão vinculados à decisão do STF desrespeitarem aquilo que foi decidido?

Neste caso, o interessado poderá questionar esse ato diretamente no STF por meio de reclamação (art. 102, I, "l", da CF/88). Se o ato estiver realmente violando o que foi decidido, ele será cassado.

A decisão proferida na ADI, ADC e ADPF vincula o próprio STF? E o Poder Legislativo?

Veja abaixo um quadro-resumo sobre o tema:

Eficácia SUBJETIVA das decisões proferidas pelo STF em ADI, ADC e ADPF
Particulares	Ficam vinculados. Caso haja desrespeito, cabe reclamação.
Executivo	Os órgãos e entidades do Poder Executivo ficam vinculados. Caso haja desrespeito, cabe reclamação.
Judiciário	Os demais juízes e Tribunais ficam vinculados. Caso haja desrespeito, cabe reclamação.
STF	A decisão vincula os julgamentos futuros a serem efetuados monocraticamente pelos Ministros ou pelas Turmas do STF. Essa decisão não vincula, contudo, o Plenário do STF. Assim, se o STF decidiu, em controle abstrato, que determinada lei é constitucional, a Corte poderá, mais tarde, mudar seu entendimento e decidir que esta mesma lei é inconstitucional por conta de mudanças no cenário jurídico, político, econômico ou social do país. Isso se justifica a fim de evitar a "fossilização da Constituição". Esta mudança de entendimento do STF sobre a constitucionalidade de uma norma pode ser decidida, inclusive, durante o julgamento de uma reclamação constitucional. Nesse sentido: STF. Plenário. Rcl 4374/PE, rel. Min. Gilmar Mendes, 18/4/2013 (Info 702).
Legislativo	O Poder Legislativo, em sua função típica de legislar, não fica vinculado. Isso também tem como finalidade evitar a "fossilização da Constituição". Assim, o legislador, em tese, pode editar nova lei com o mesmo conteúdo daquilo que foi declarado inconstitucional pelo STF. Se o legislador fizer isso, não é possível que o interessado proponha uma reclamação ao STF pedindo que essa lei seja automaticamente julgada também inconstitucional (Rcl 13019 AgR, julgado em 19/02/2014). Será necessária a propositura de uma nova ADI para que o STF examine essa nova lei e a declare inconstitucional. Vale ressaltar que o STF pode até mesmo mudar de opinião no julgamento dessa segunda ação.

CASO CONCRETO JULGADO PELO STF

Feitos esses esclarecimentos, imagine a seguinte situação concreta:

Em junho de 2012, o Plenário do STF, ao julgar as ADIs 4430 e 4795, declarou inconstitucionais determinados dispositivos da Lei nº 9.504/97 (chamada de Lei das Eleições).

Em outubro de 2013, o Congresso Nacional editou a Lei nº 12.875/2013, que alterou novamente a Lei nº 9.504/97 prevendo algumas regras semelhantes àquelas que já haviam sido declaradas inconstitucionais pelo STF no julgamento das ADIs 4430 e 4795.

Dessa forma, a Lei nº 12.875/2013 foi uma reação legislativa à decisão do STF, uma forma de o Congresso Nacional superar a interpretação legislativa dada pela Corte ao tema.

Foi proposta ADI contra a Lei nº 12.875/2013. Vamos verificar o que foi decidido, mas antes é importante fazer um resumo das considerações iniciais expostas no brilhante voto do Min. Luiz Fux, relator da ação.

Em tese, o Congresso Nacional pode editar uma lei em sentido contrário ao que foi decidido pelo STF no julgamento de uma ADI/ADC?

SIM. Conforme vimos acima, o Poder Legislativo, em sua função típica de legislar, não fica vinculado aos efeitos da decisão do STF.

O STF possui, segundo a CF/88, a missão de dar a última palavra em termos de interpretação da Constituição. Isso não significa, contudo, que o legislador não tenha também a capacidade de interpretação do Texto Constitucional. O Poder Legislativo também é considerado um intérprete autêntico da Constituição e justamente por isso ele pode editar uma lei ou EC tentando superar o entendimento anterior ou provocar um novo pronunciamento do STF a respeito de determinado tema, mesmo que a Corte já tenha decidido o assunto em sede de controle concentrado de constitucionalidade. A isso se dá o nome de "reação legislativa" ou "superação legislativa".

A reação legislativa é uma forma de "ativismo congressual" com o objetivo de o Congresso Nacional reverter situações de autoritarismo judicial ou de comportamento antidialógico por parte do STF, estando, portanto, amparado no princípio da separação de poderes.

O ativismo congressual consiste na participação mais efetiva e intensa do Congresso Nacional nos assuntos constitucionais.

Mas se houver uma "reação legislativa", com toda a certeza o STF irá julgar novamente a nova lei inconstitucional, não é verdade?

NÃO. Em tese, ou seja, na teoria, isso não é verdade. É possível que o STF repense seu entendimento anterior e evolua para uma nova interpretação, chegando a conclusão diferente daquilo que havia decidido e, assim, concorde com a nova lei editada com o mesmo conteúdo da anterior.

Veja o que dizem Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, citados pelo Min. Luiz Fux em seu voto:

“(...) não é salutar atribuir a um único órgão qualquer a prerrogativa de dar a última palavra sobre o sentido da Constituição. (...). É preferível adotar-se um modelo que não atribua a nenhuma instituição – nem do Judiciário, nem do Legislativo – o “direito de errar por último”, abrindo-se a permanente possibilidade de correções recíprocas no campo da hermenêutica constitucional, com base na ideia de diálogo, em lugar da visão tradicional, que concede a última palavra nessa área ao STF.

(...)

As decisões do STF em matéria constitucional são insuscetíveis de invalidação pelas instâncias políticas. Isso, porém, não impede que seja editada uma nova lei, com conteúdo similar àquela que foi declarada inconstitucional. Essa posição pode ser derivada do próprio texto constitucional, que não estendeu ao Poder Legislativo os efeitos vinculantes das decisões proferidas pelo STF no controle de constitucionalidade (art. 102, § 2º, e art. 103-A, da Constituição). Se o fato ocorrer, é muito provável que a nova lei seja também declarada inconstitucional. Mas o resultado pode ser diferente. O STF pode e deve refletir sobre os argumentos adicionais fornecidos pelo Parlamento ou debatidos pela opinião pública para dar suporte ao novo ato normativo, e não ignorá-los, tomando a nova medida legislativa como afronta à sua autoridade. Nesse ínterim, além da possibilidade de alteração de posicionamento de alguns ministros, pode haver também a mudança na composição da Corte, com reflexões no resultado do julgamento.”

(SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito Constitucional. Teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 402-405)

Existem exemplos de "reação legislativa" que foram consideradas exitosas, ou seja, que foram acolhidas pelo STF gerando uma "correção jurisprudencial"?

SIM. Um exemplo emblemático diz respeito à chamada Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010). Antes dessa Lei, o TSE e o STF possuíam jurisprudência consolidada no sentido de que não era possível reconhecer a inelegibilidade do candidato a não ser que houvesse contra ele uma condenação transitada em julgado. O fundamento para esse entendimento residia no princípio da presunção de inocência.

A LC 135/2010 foi editada com o objetivo de superar esse entendimento. Segundo previu essa lei, não é necessário que a decisão condenatória tenha transitado em julgado para que o condenado se torne inelegível. Basta que tenha sido proferida por órgão colegiado (exs: TRE, TJ, TRF).

O STF, superando seus antigos precedentes, entendeu que a reação legislativa foi legítima e que a Lei da Ficha Limpa é constitucional e não viola o princípio da presunção de inocência. (STF. Plenário. ADC 29/DF, ADC 30/DF, ADI 4578/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgados em 15 e 16/2/2012).

Esse caso, dentre outros, demonstra que, na teoria, não existe uma supremacia judicial do STF e que é possível, em tese, a existência de um diálogo (abertura dialógica) por meio do qual o Legislativo proponha, por meio de leis, correções à jurisprudência do Supremo, alterando a forma de a Corte interpretar a Constituição.

Mas sempre se disse que o STF possui a última palavra na interpretação da Constituição...

É verdade. Sempre se afirmou isso. Contudo, esse dogma vem sendo rediscutido pelos constitucionalistas. Entende-se atualmente que a decisão do STF em matéria constitucional deve ser compreendida como "última palavra provisória", nas palavras do Min. Luiz Fux. Isso porque depois que o STF decidir, reiniciam-se as rodadas de debates entre as instituições e os demais atores da sociedade civil sobre o tema.

Algumas conclusões do STF sobre o tema:

a) O STF não subtrai ex ante a faculdade de correção legislativa pelo constituinte reformador ou legislador ordinário. Em outras palavras, o STF não proíbe que o Poder Legislativo edite leis ou emendas constitucionais em sentido contrário ao que a Corte já decidiu. Não existe uma vedação prévia a tais atos normativos. O legislador pode, por emenda constitucional ou lei ordinária, superar a jurisprudência. Trata-se de uma reação legislativa à decisão da Corte Constitucional com o objetivo de reversão jurisprudencial.

b) No caso de reversão jurisprudencial (reação legislativa) proposta por meio de emenda constitucional, a invalidação somente ocorrerá nas restritas hipóteses de violação aos limites previstos no art. 60, e seus §§, da CF/88. Em suma, se o Congresso editar uma emenda constitucional buscando alterar a interpretação dada pelo STF para determinado tema, essa emenda somente poderá ser declarada inconstitucional se ofender uma cláusula pétrea ou o processo legislativo para edição de emendas.

c) No caso de reversão jurisprudencial proposta por lei ordinária, a lei que frontalmente colidir com a jurisprudência do STF nasce com presunção relativa de inconstitucionalidade, de forma que caberá ao legislador o ônus de demonstrar, argumentativamente, que a correção do precedente se afigura legítima.

A novel legislação que frontalmente colida com a jurisprudência (leis in your face) se submete a um controle de constitucionalidade mais rigoroso.

Para ser considerada válida, o Congresso Nacional deverá comprovar que as premissas fáticas e jurídicas sobre as quais se fundou a decisão do STF no passado não mais subsistem. O Poder Legislativo promoverá verdadeira hipótese de mutação constitucional pela via legislativa.

Voltando ao caso concreto:

No caso concreto da Lei nº 12.875/2013, o Congresso Nacional procurou superar o precedente fixado pelo STF nas ADIs 4.430 e 4.795. Todavia, o STF, examinando as justificativas do projeto que deu origem à lei e analisando a inocorrência de mudanças na sociedade entre a data da decisão passada e os dias atuais, entendeu que não foi legítima a tentativa de reversão da interpretação fixada pelo Tribunal.

Para o STF, os argumentos invocados pelo Legislativo não são capazes de infirmar (retirar à força) a tese jurídica fixada no julgamento das ADIs 4.430 e 4.795.

Por essa razão, o Plenário da Corte, por maioria, julgou inconstitucional a Lei nº 12.875/2013.

STF. Plenário. ADI 5105/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 1º/10/2015 (Info 801).