Princípio da intranscendência subjetiva das sanções

Imagine a seguinte situação adaptada:

O Estado de Pernambuco celebrou convênio com a União por meio do qual recebeu determinadas verbas para realizar projetos de interesse público no Estado, assumindo o compromisso de prestar contas da utilização de tais valores perante a União e o TCU.

Ocorre que o Estado não prestou contas corretamente, o que fez com que a União o inserisse no CAUC.

Com a inscrição no CAUC, o Estado-membro ficou impedido de contratar operações de crédito, celebrar convênios com órgãos e entidades federais e receber transferências de recursos.

Antes de prosseguirmos, o que é o CAUC?

CAUC é a sigla de Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias.

O CAUC é um instrumento de consulta, por meio do qual se pode verificar se os Estados-membros ou Municípios estão com débitos ou outras pendências perante o Governo federal.

O CAUC é alimentado com as informações constantes em bancos de dados como o SIAFI e o CADIN.

Se houver, por exemplo, um atraso do Estado ou do Município na prestação de contas de um convênio com a União ou suas entidades, essa informação passará a figurar no CAUC e ele ficará impedido de receber verbas federais.

Em uma alegoria para que você entenda melhor (não escreva isso na prova!), seria como se fosse um “Serasa” de débitos dos Estados e Municípios com a União, ou seja, um cadastro federal de inadimplência.

Ação proposta pelo Estado-membro

O Estado-membro não concordou com a inscrição no CAUC e ajuizou ação ordinária contra a União questionando essa inclusão.

Os dois principais argumentos da ação proposta foram os seguintes:

a) Violação ao devido processo legal, pois houve inscrição no referido cadastro sem que o TCU tenha encerrado a tomada de contas especial instaurada para apurar o fato;

b) Violação ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, uma vez que o inadimplemento ocorreu em gestão anterior (era outro Governador).

Vejamos agora algumas questões jurídicas envolvendo o tema:

Quem será competente para julgar essa ação?

O STF, nos termos do art. 102, I, “f”, da CF/88:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;

Toda ação envolvendo União e Estados em polos distintos será julgada originariamente pelo STF com base no art. 102, I, “f”, da CF/88?

NÃO.

Para se caracterizar a hipótese do art. 102, I, “f”, da CF/88, é indispensável que, além de haver uma causa envolvendo União e Estado, essa demanda tenha densidade suficiente para abalar o pacto federativo. Em outras palavras, não é qualquer causa envolvendo União contra Estado que irá ser julgada pelo STF, mas somente quando essa disputa puder resultar em ofensa às regras do sistema federativo. Confira trecho de ementa que revela essa distinção:

“Diferença entre conflito entre entes federados e conflito federativo: enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno, e não incluiu os litígios e as causas envolvendo Municípios como ensejadores de conflito federativo apto a exigir a competência originária da Corte.” (STF. Plenário. ACO 1.295-AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 14/10/2010).

Mero conflito entre entes federados	Conflito federativo
Trata-se da disputa judicial envolvendo União (ou suas entidades) contra Estado-membro (ou suas entidades).	Trata-se da disputa judicial envolvendo União (ou suas entidades) contra Estado-membro (ou suas entidades) e que, em razão da magnitude do tema discutido, pode gerar uma desestabilização do próprio pacto federativo.
Ex: disputa entre a União e o Estado por conta de um aluguel de um imóvel.	Ex: ação proposta pelo Estado questionando sua indevida inclusão no CAUC, o que tem gerado o fim de repasses federais.
Em regra, é julgado pelo juiz federal de 1ª instância.	É julgado pelo STF (art. 102, I, “f” da CF/88).

No caso concreto, o STF entendeu que ele era competente para a ação. Isso porque, além da presença, em polos distintos, de Estado-membro e União, estava em jogo a inscrição do ente local em cadastro federal de inadimplência, o que impedia que ele contratasse operações de crédito, celebrasse convênios e recebesse transferências de recursos. Essa situação revela possível abalo ao pacto federativo, já que está mitigando (enfraquecendo) a autonomia do Estado-membro, a ensejar a incidência do art. 102, I, “f”, da CF/88.

Em tese, é possível que a União inscreva Estado-membro em cadastro federal de inadimplentes, como é o caso do CAUC ou do SIAFI?

SIM. A princípio, não existe qualquer ilegalidade no fato de a União proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição. Também não há qualquer ilegalidade no fato de a União se recusar a celebrar convênios ou prestar garantias para entes públicos que estejam nessa situação.

No caso concreto, houve violação ao princípio do devido processo legal? Para que o Estado-membro seja incluído no cadastro restritivo, é necessário o encerramento do procedimento instaurado pelo TCU?

SIM. Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União (STF. 1ª Turma. ACO 2.159-MC-REF, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 02/06/2014).

Em casos como esse, mostra-se necessária a tomada de contas especial e sua respectiva conclusão, a fim de reconhecer que houve realmente irregularidades. Só a partir disso é possível a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União.

O que é o princípio da intranscendência subjetiva das sanções? No caso concreto, houve violação a esse princípio?

SIM. O princípio da intranscendência subjetiva impede que sanções e restrições superem a dimensão estritamente pessoal do infrator e atinjam pessoas que não tenham sido as causadoras do ato ilícito.

Assim, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções proíbe a aplicação de sanções às administrações atuais por atos de gestão praticados por administrações anteriores.

A inscrição do Estado de Pernambuco no CAUC ocorreu em razão do descumprimento de convênio celebrado por gestão anterior, ou seja, na época de outro Governador. Ademais, ficou demonstrado que os novos gestores estavam tomando as providências necessárias para sanar as irregularidades verificadas.

Segundo o Min. Luiz Fux, “não se pode inviabilizar a administração de quem foi eleito democraticamente e não foi responsável diretamente pelas dificuldades financeiras que acarretaram a inscrição combatida”.

Logo, deve-se aplicar, no caso concreto, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, impedindo que a Administração atual seja punida com a restrição na celebração de novos convênios ou recebimento de repasses federais.

Outro exemplo de aplicação do princípio

Além do caso acima explicado, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções pode ser aplicado também nas situações em que uma entidade estadual/municipal (ex: uma autarquia) descumpriu as regras do convênio e a União inscreve não apenas essa entidade, como também o próprio ente (Estado/Município) nos cadastros restritivos. Nesse sentido:

(...) O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar.

Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). (...)

(STF. Plenário. ACO 1848 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 06/11/2014)