Comentários à Lei 13.170/2015 (ação de indisponibilidade de bens para cumprimento de resolução do Conselho de Segurança da ONU)

Olá amigos do Dizer o Direito,

Foi publicada ontem (19/10/2015) mais uma novidade legislativa.

Trata-se da Lei n.º 13.170/2015, que disciplina a ação de indisponibilidade de bens, direitos ou valores em decorrência de resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas - CSNU.

Vejamos sobre o que ela cuida, mas antes é importante fazer algumas considerações preliminares.

NOÇÕES PRELIMINARES

Conselho de Segurança da ONU

O Conselho de Segurança da ONU (CSNU) é o órgão interno da ONU responsável por garantir a manutenção da paz e da segurança internacional.

As decisões do CSNU são chamadas de “resoluções” e podem ser obrigatórias (vinculantes) ou não-obrigatórias.

Caso o CSNU tenha editado uma decisão obrigatória, ela será vinculante para todos os Estados-membros da ONU. Vale ressaltar que é possível até mesmo que o CSNU determine intervenção militar em um Estado com o objetivo de garantir a execução de suas resoluções.

O Conselho de Segurança é composto por 15 membros, sendo 5 membros permanentes e 10 membros eleitos para mandato de 2 anos.

Os membros permanentes são os seguintes: EUA, China, Rússia, Reino Unido e França.

Brasil deve cumprir as Resoluções do CSNU

O Brasil é membro da ONU, tendo assinado e promulgado a Carta das Nações Unidas (Decreto n.º 19.841/45).

Por essa razão, as resoluções do CSNU são obrigatórias para o Brasil, conforme previsto no artigo 25 da Carta das Nações Unidas:

Incorporação e cumprimento das resoluções do CSNU

Importante esclarecer que a resolução do CSNU é um documento internacional que, para produzir efeitos no Brasil, precisa ser previamente incorporado em nosso ordenamento jurídico. Antes de sua incorporação, ela não tem como ser cumprida.

Agora veja que interessante: as resoluções do CSNU são incorporadas ao direito brasileiro por meio de simples decreto presidencial, editado com base no art. 84, IV, da CF/88:

Atente, portanto, para o fato de que, em regra, não é necessária nem mesmo a participação do Congresso Nacional, bastando a edição do Decreto. Exceção: para a participação do Brasil em operações de paz, enviando tropas, é necessária a aprovação do Congresso Nacional, por força da Lei n.º 2.953/56. Neste caso, o Congresso precisará editar um decreto-legislativo autorizando.

Ressalte-se que alguns doutrinadores criticam essa não-participação do Congresso Nacional na incorporação ao direito brasileiro das Resoluções do CSNU sob o argumento de que haveria violação ao art. 49, I, da CF/88. No entanto, apesar do registro desta crítica, o certo é que, na prática, as resoluções são incorporadas por Decreto presidencial, sem prévia participação do Parlamento.

Veja um exemplo recente:

Sanções impostas pelo CSNU

O Conselho de Segurança da ONU pode impor sanções a países, bem como a pessoas físicas ou jurídicas. Essas sanções são aplicadas por meio de resoluções.

Dentre as sanções existentes, o CSNU pode determinar a indisponibilidade de bens, valores e direitos que pertençam à pessoa física ou jurídica punida.

Normalmente, o CSNU aplica tais sanções a pessoas que tiveram participação comprovada no financiamento ou na prática de ações terroristas.

Cumprimento da sanção de indisponibilidade: processo judicial

Temos um problema no momento de fazer cumprir no Brasil a Resolução do CSNU que aplica como sanção a indisponibilidade de bens, valores e direitos. Isso porque, em primeiro lugar, é necessário, como vimos acima, editar um Decreto Presidencial determinando a execução e cumprimento da medida no Brasil.

No entanto, mesmo após esse Decreto, a indisponibilidade dos bens não é imediata, automática, uma vez que a CF/88 determina que ninguém pode ser privado de seus bens sem o devido processo legal (art. 5º, LIV). Logo, um simples Decreto não tem o condão de gerar a indisponibilidade dos bens de qualquer pessoa, sendo necessário processo judicial.

Ação de indisponibilidade de bens, valores e direitos

Antes da Lei n.º 13.170/2015, não havia um procedimento disciplinando o processo judicial para decretação de indisponibilidade dos bens em cumprimento de resolução do CSNU. Diante disso, a União tinha que ingressar com uma ação ordinária pedindo a indisponibilidade, sendo que esse procedimento era demorado, custoso e não havia previsão de um regramento próprio.

A Lei n.º 13.170/2015 veio alterar esse cenário e criou, em nosso ordenamento jurídico, uma ação de indisponibilidade a fim de dar cumprimento mais célere e simplificado às resoluções do CSNU que imponham tal sanção. Veja o que diz o art. 1º:

ANÁLISE DOS PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI

Resolução de indisponibilidade deve ter sido incorporada

Para que a ação de indisponibilidade seja proposta, é indispensável que tenha havido prévia incorporação da Resolução no ordenamento jurídico nacional. Nesse sentido:

Comunicação à AGU

Depois de a resolução do CSNU ser incorporada ao ordenamento jurídico, o Ministério da Justiça comunicará essa situação à Advocacia-Geral da União, que proporá, no prazo de 24 horas, a ação de indisponibilidade de bens, valores e direitos (art. 4º).

A ação tramitará sob segredo de justiça.

Recebimento da Inicial e concessão de tutela provisória

Recebida a petição inicial, o juiz decidirá a tutela provisória no prazo de 24 horas (art. 5º).

Repare que a Lei nº 13.170/2015 corretamente emprega a expressão "tutela provisória", considerando que esta é a nomenclatura adotada pelo novo CPC (art. 294 do CPC 2015).

O juiz providenciará a imediata intimação da União sobre a decisão tomada.

Administrador dos bens, valores e direitos bloqueados

Deferida a tutela provisória e executada a medida, o juiz designará uma pessoa para a administração, guarda ou custódia dos bens, valores e direitos bloqueados, quando isso se revelar necessário (art. 7º).

O juiz providenciará a imediata intimação da União sobre a decisão tomada.

Aplicam-se à pessoa designada, no que couber, as disposições legais relativas ao administrador judicial. 

Tratando-se de ativos financeiros, a sua administração caberá às instituições em que se encontrem, incidindo o bloqueio também dos juros e quaisquer outros frutos civis e rendimentos decorrentes do contrato.

Intimação do interessado

Depois de conceder a tutela provisória e executar a medida de indisponibilidade, o juiz determinará a intimação do interessado para, em 10 dias, apresentar razões de fato e de direito que possam levar ao convencimento de que o bloqueio foi efetivado irregularmente (art. 5º).

Efetivado o bloqueio, as instituições e pessoas físicas responsáveis deverão comunicar o fato, de imediato:

• ao órgão ou entidade fiscalizador ou regulador da sua atividade (ex: a instituição financeira comunica ao BACEN);

• ao juiz que determinou a medida;

• à Advocacia-Geral da União; e

• ao Ministério da Justiça.

Se a pessoa punida havia praticado atos de disposição de seu patrimônio, isso pode ser anulado

A declaração de indisponibilidade de bens, valores e direitos implicará a nulidade de quaisquer atos de disposição, ressalvados os direitos de terceiro de boa-fé (§ 2º do art. 1º).

Assim, se a pessoa que foi punida pelo CSNU houver praticado atos de disposição de seu patrimônio, tais negócios jurídicos serão anulados por decisão judicial, salvo se ficar demonstrado que os adquirentes são terceiros de boa-fé.

Alienação antecipada

Deverá ser realizada a alienação antecipada dos bens que estiverem sujeitos a qualquer grau de deterioração ou depreciação ou quando houver dificuldade para sua manutenção (art. 6º). Isso com o objetivo de preservar o seu valor.

Antes da alienação, será feita uma avaliação dos bens e o interessado será intimado da avaliação para, querendo, manifestar-se no prazo de 10 dias.

Será determinada a alienação dos bens em leilão ou pregão, preferencialmente eletrônico, por valor não inferior a 75% do valor atribuído pela avaliação. 

Realizado o leilão ou pregão, a quantia apurada será depositada em conta bancária remunerada. 

Serão deduzidos da quantia apurada no leilão ou pregão os tributos e multas incidentes sobre o bem alienado. 

Possibilidade de liberação parcial dos valores

Os recursos declarados indisponíveis poderão ser parcialmente liberados para o pagamento de despesas pessoais necessárias à subsistência do interessado e de sua família, para a garantia dos direitos individuais assegurados pela CF/88 ou para o cumprimento de disposições previstas em resoluções do CSNU (§ 3º do art. 1º).

Ministério das Relações Exteriores comunicará ao CSNU as providências adotadas

O Ministério da Justiça comunicará ao Ministério das Relações Exteriores as providências adotadas no território nacional para cumprimento das sanções impostas pela resolução. De posse dessas informações, o Ministério das Relações Exteriores as repassará ao CSNU para que este fique ciente das medidas empregadas (art. 3º).

Perdimento definitivo

Quando ocorrer o trânsito em julgado da sentença condenatória, será decretado o perdimento definitivo dos bens, valores e direitos (art. 8º).

Essa decisão pode ocorrer em processo judicial nacional ou estrangeiro.

O juiz providenciará a imediata intimação da União sobre a decisão tomada.

A decisão transitada em julgado em processo estrangeiro que decretar o perdimento definitivo de bens ficará sujeita à homologação pelo STJ (art. 105, I, "i", da CF/88).

Expiração ou revogação da sanção

Apesar de não ser comum na prática, pode ocorrer de, durante a tramitação da ação, haver uma alteração na decisão do CSNU ou já ter expirado o seu prazo.

Pensando nisso, a Lei determina que, em caso de expiração ou revogação da sanção pelo CSNU, a União solicitará imediatamente ao juiz o levantamento dos bens, valores ou direitos (art. 9º).

Considera-se também como revogação da sanção a comunicação oficial emitida pelo Ministério das Relações Exteriores de que o nome de pessoa física ou jurídica foi excluído das resoluções do CSNU.

O juiz providenciará a imediata intimação da União sobre a decisão tomada.

Aplicação subsidiária do CPC

A ação de indisponibilidade é uma ação cível, de forma que o CPC deverá ser aplicado subsidiariamente quando não houver norma específica na Lei nº 13.170/2015.

Lei 13.170/2015 poderá servir também para demandas de cooperação jurídica internacional

As disposições da Lei nº 13.170/2015 poderão ser usadas também para atender a demandas de cooperação jurídica internacional advindas de outras jurisdições, em conformidade com a legislação nacional vigente (§ 4º do art. 1º).

Intimação da União sobre sentenças condenatórias de terrorismo

A Lei nº 13.170/2015 determinou que o juiz deverá providenciar a imediata intimação da União quando proferir sentenças condenatórias relacionadas à prática de atos terroristas.

O que é terrorismo?

O Min. Celso de Mello, de forma precisa, constata que até hoje, “a comunidade internacional foi incapaz de chegar a uma conclusão acerca da definição jurídica do crime de terrorismo, sendo relevante observar que, até o presente momento, já foram elaborados, no âmbito da Organização das Nações Unidas, pelo menos, 13 (treze) instrumentos internacionais sobre a matéria, sem que se chegasse, contudo, a um consenso universal sobre quais elementos essenciais deveriam compor a definição típica do crime de terrorismo ou, então, sobre quais requisitos deveriam considerar-se necessários à configuração dogmática da prática delituosa de atos terroristas” (STF PPE 730/DF, julgado em 16/12/2014).

Em outras palavras, trata-se ainda de um tema polêmico.

Apesar disso, podemos citar uma definição feita por René Ariel Dotti e que é bastante difundida no âmbito doutrinário:

“o terrorismo pode ser definido como a prática do terror como ação política, procurando alcançar, pelo uso da violência, objetivos que poderiam ou não ser estabelecidos em função do exercício legal da vontade política. Suas características mais destacadas são: a indeterminação do número de vítimas; a generalização da violência contra pessoas e coisas; a liquidação, desativação ou retração da vontade de combater o inimigo predeterminado; a paralisação contra a vontade de reação da população; e o sentimento de insegurança transmitido principalmente pelos meios de comunicação” (Terrorismo e devido processo legal. RCEJ, ano VI, Brasília, set. 2002, p. 27-30 apud LIMA, Renato Brasileiro de. Legislação Criminal Especial Comentada. Niterói: Impetus, 2013, p. 58).

O terrorismo é tipificado como crime no Brasil?

Para a maioria da doutrina, a legislação brasileira ainda não definiu o crime de terrorismo.

“O elemento normativo atos de terrorismo constante do art. 20 da Lei nº 7.170/83 é tão vago e elástico que não permite ao julgador, por ausência de uma adequada descrição do conteúdo fático desse ato, enquadrar qualquer modalidade da conduta humana. Logo, o crime do art. 20 da Lei nº 7.170/83 não pode ser tratado como terrorismo, sob pena de evidente violação ao princípio da taxatividade (nullum crimen nulla poena sine lege certa).” (LIMA, Renato Brasileiro de., p. 59).

É a corrente sustentada por Alberto Silva Franco, José Cretella Neto, Damásio de Jesus, Gilberto Pereira de Oliveira.

Desse modo, para a maioria da doutrina, o terrorismo não é tipificado pela legislação brasileira, não sendo válido o art. 20 da Lei nº 7.170/83 para criminalizar essa conduta.

Vigência

A Lei nº 13.170/2015 possui vacatio legis de 90 dias, de forma que entra em vigor apenas em 17/01/2016.

Clique AQUI se quiser conferir o inteiro teor da Lei.

Márcio André Lopes Cavalcante

Professor